La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 (n.º de recurso 2362/2013), desestima el recurso en interés de Ley interpuesto por la Abo- gacía del Estado contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 26 de mar- zo de 2013.

El conflicto que dio origen a estas sentencias se originó cuando el Ayuntamiento de Badajoz decidió recalificar varios terrenos rústicos y darles la con- sideración de urbanizables, con lo que sus propie- tarios vieron multiplicarse la cantidad a pagar en concepto de IBI pero sin posibilidad de desarrollar urbanísticamente los terrenos por no tener apro- bado el Plan Parcial. Uno de los muchos efectos perversos de la crisis económica es que lo que an- tes se consideraba una bendición –la recalificación de terrenos rústicos como urbanos- se puede con- vertir ahora en una pesadilla, al tener que pagar unas altas cargas impositivas por parcelas que no acaban de iniciar su desarrollo urbanístico.

Los propietarios afectados iniciaron una reclama- ción contra la notificación individual de la valora- ción catastral a efectos de IBI. La reclamación fue rechazada por el Catastro y por el Tribunal Econó- mico Administrativo de Extremadura, pero fue fi- nalmente estimada, en vía de recurso contencioso- administrativo, por la citada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.

La cuestión objeto de la litis versó sobre si, a efectos de la calificación catastral de un suelo como urbano (que determina la cuantificación del Impuesto de Bienes Inmuebles), pueden conside- rarse como “urbanos” unos terrenos que, a pesar de estar incluidos en un ámbito sectorizado o deli- mitado, esto es, destinado a ser urbanizado por el planeamiento urbanístico general, no pueden ur- banizarse por no haberse aprobado el instrumento urbanístico –Plan Parcial- que establezca las deter- minaciones para su desarrollo.

La duda se planteaba por  la  redacción  del art. 7.2 del Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario (aprobado pro RD Legislativo 1/2004, “TRLCI” en adelante), por cuanto califica como “suelo de naturaleza urbana”, entre otros, los “te- rrenos que tengan la consideración de urbaniza- bles o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial o urbanística prevean o per- mitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del ins- trumento urbanístico que establezca las determi- naciones para su desarrollo”.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dio la razón a los recurrentes, in- terpretando que, conforme a este precepto, no basta para otorgar la calificación catastral de urbano a un terreno con que esté incluido en un sector o ámbito delimitado o sectorizado para ser urbanizado, sino que es preciso que o bien se haya aprobado ya el instrumento urbanístico que establezca las determinacio- nes para su desarrollo –plan parcial-, o bien que tal instrumento no sea preciso porque el propio plan general establezca su ordenación detallada sin necesidad de planeamiento de desarrollo.

Así lo ha confirmado el Tribunal Supremo, en la Sentencia objeto de comentario, atendiendo fun- damentalmente a dos razones:

  1. La propia interpretación lógica y sistemática del art. 7.2 TRCI, pues si fuea suficiente con la simple inclusión del suelo en sectores o ámbitos delimitados,sería completamente innecesaria la mención, en el último inciso del precept, a “los demás suelosde estetipo apartir delmo- mento de aprobación del instrumento urbaní- tico que estableca las deterinaciones para su desarrollo.
  2. La necesidad de tomar en consideración “el ré- gimen jurídico del derecho de propiedad confi- gurado por la norma urbanística, que incide so- bre la regulación tributaria y, en concreto, en la formación del Catastro”. Esta interrelación re- sulta del propio TRLCI, que por un lado estable- ce la necesidad de que la descripción catastral atienda, entre otras cosas a las características físicas, económicas y jurídicas de los bienes, a su uso o destino, a la clase de destino o apro- vechamiento (art. 3), y por otro lado dispone que la determinación del valor catastral tenga en cuenta, entre otros criterios, la localización del inmueble o las circunstancias urbanísticas que afectan al suelo (art. 23).

En este sentido, como dice la Sentencia, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, supuso un cambio importante en la configuración del derecho de propiedad, al reconocer únicamente lo que denomina dos “situaciones básicas”, el suelo rural y el suelo urbanizado, terminando así con la diferenciación que establecía la le- gislación anterior, que distinguía tres tipos de suelo (el urbano, el urbanizable y el no urbani- zable), y, sobre todo, al adoptar un criterio res- trictivo del “suelo urbanizado”, entendiendo por tal únicamente el que se integre “de forma real y efectiva” en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población; mientras tal integración no se produzca, el suelo se con- sidera rural.

Esta regulación pasó a formar parte posterior- mente en el Texto Refundido de la Ley de Sue- lo, que en éste y otros aspectos ha sido mo- dificada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urba- nas (que. curiosamente, no cita la Sentencia), pero esta reforma no hace sino enfatizar aún más que únicamente puede considerarse “sue- lo urbanizado” el que se integre “en una malla urbana conformada por una red de viales, do- taciones y parcelas propias del núcleo o asen- tamiento de población del que forme parte”, y que o bien esté ocupado por la edificación, o bien esté en condiciones de que se proceda a la misma.

Como la Sentencia reconoce, los efectos de las prescripciones contenidas en el Texto Refundi- do de la Ley de Suelo “se circunscriben a las valoraciones a efectos de expropiación forzosa, venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial”, pues la legislación urbanística es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, su aplicación para conformar el concepto de “suelo urbanizable” del art. 7.2 TRLCI resulta necesaria, a juicio del Tribunal Supremo, porque “si se desconectan completa- mente ambas normativas nos podemos encon- trar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector nor- mativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fis- cal superior, mientras que resulta comparativa- mente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimo- nial”.

Esta divergencia de valoraciones de un mismo inmueble podría incluso vulnerar el principio de capacidad económica –y, por ende, en los casos más graves, infringir el art. 31.1 de la Constitución- por la razón elemental que ex- presa de forma muy clara la Sentencia: “como para calcular el valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, sin que en ningún caso aquel pueda superar a este último (art. 23.2 del TRLCI) si las ponencias de valores no reconocen la realidad urbanística, podría- mos encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al del mercado, con posible vulnera- ción del principio de capacidad económica, que no permite valorar tributariamente un inmueble por encima de su valor de mercado, porque se estaría gravando una riqueza ficticia o inexis- tente”.

Este criterio ha de aplicarse, concluye el Tribunal Supremo, cualquiera que sea la legislación autonó- mica aplicable, pues si bien las Comunidades Autó- nomas pueden precisar la noción de suelo urbani- zable (tienen, de hecho, la competencia exclusiva para hacerlo), y los Ayuntamiento pueden acome- ter las recalificaciones que estimen necesarias, “la homogeneidad en la hermeneútica de los designios del artículo 7 del TRLCI exige acudir, en caso de duda, a los criterios dimanantes del TRLS, evitan- do las incoherencias generadas por la concurrencia de dos regulaciones tan distintas sobre una misma realidad fáctica”.

La disminución del valor catastral que resulta de esta doctrina afecta a más de 900.000 inmuebles en todo el territorio nacional, y sus consecuencias tributarias son muy importantes, pues habrá de revisarse la cuota tributaria del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) de los inmuebles afecta- dos, y sus propietarios podrán pedir la devolución, como ingresos indebidos, de las cuotas pagadas.

Además, esta distinta valoración catastral puede incidir también en otros impuestos estatales, auto- nómicos o locales (tales como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Natura- leza Urbana).

En el plano práctico, y a efectos de la devolu- ción de lo indebidamente pagado por IBI, habrá que analizar caso por caso para determinar las vías legales procedentes para reclamar ante la Administración la aplicación de esta doctrina ju- risprudencial. Las vías de actuación dependerán fundamentalmente de si la ponencia catastral que fija erróneamente según esta doctrina los valores catastrales y en base a la cual la administración liquida los correspondientes impuestos es o no firme, pues para plantear cualquier posible recla- mación de ingresos indebidos deberá de anularse previamente la ponencia catastral que fije la base imponible del impuesto cuya devolución se recla- ma. En el caso de que la ponencia catastral fuera firme, habría que instar previamente su revisión de oficio, para lo cual la Sentencia proporciona sobrados argumentos, incluso de derecho cons- titucional.