2017年5月2日,国家互联网信息办公室(“网信办”)在其官方网站上连续发布了《网络产品和服务安全审查办法(试行)》(“《审查办法》”)、《互联网新闻信息服务管理规定》(“《管理规定》”)以及《互联网信息内容管理行政执法程序规定》(“《程序规定》”)。我们前两天分别分析了《审查办法》《管理规定》,今天将介绍《程序规定》的特色以及主要内容。

如果说《管理规定》是在2005年规定的基础上的“老瓶换新酒”,《程序规定》则是《网络安全法》(“《网安法》”)下出台的第一部程序性部门规章。和《审查办法》“画龙画虎先画骨”的立法技术不同,《程序规定》在《行政处罚法》的基本原则下做到“统一协调、面面俱到、内外兼修、与时俱进”,为此后监管执法工作提供了重要的法律依据,可谓是互联网信息内容管理行政执法所仰仗的“利器”。

统一协调

《程序规定》的出台,不仅意味着互联网信息内容管理的行政执法程序从此有章可循,也标志着互联网信息内容管理的执法工作正式进入“统一协调执法”的时代。

在此之前,互联网信息内容管理工作职责相对分散,2011年修订后的《互联网信息服务管理办法》针对不同领域的互联网信息内容的管理就有所规定,其第十八条指出:“新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门,在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理”。[1]此外,《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》、《互联网视听节目服务管理规定》以及《互联网文化管理暂行规定》都含有关于互联网信息内容管理方面的相关条款,均要求有关主管部门在职权范围内相应负责。

直至2014年,国务院发布《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》(“《通知》”),将全国互联网信息内容的管理工作授权至国家网信办,并由其负责监督、管理和执法。我们理解这一举措将有利于统一互联网信息内容管理的行政执法工作,也符合国家网信办从国家战略层面统筹、协调涉及各领域的网络安全和信息化重大问题、推进我国互联网领域立法与执法顶层设计的定位。在援引《通知》作为立法依据的基础上,《程序规定》的出台将可能意味着正式将互联网信息内容管理工作统一由国家网信办协调。

但如《管理规定》第六、二十一、二十八条所述,《管理规定》也要求互联网信息服务提供者符合电信、互联网视听节目、网络出版等服务领域的监管要求,因此《程序规定》的出台是否就意味着将前述已有的行政法规和部门规章中涉及互联网信息内容的执法都需要参照《程序规定》执行,仍然需要进一步的澄清。

面面俱到、兼收并蓄

作为《网安法》下第一部专门的执法程序规定,《程序规定》一改以往执法程序“形销骨立”的立法风格,结构上参考诉讼法等法律的体例,内容上更为“丰满”。

《程序规定》开宗明义地在首章“总则”明晰了基本原则与制度,而后以六章条款分别针对执法过程中的“管辖”、“立案”、“调查取证”、“听证、约谈”、“处罚决定、送达”和“执行与结案”等问题进行了具体、详实的规定。

具体而言,在重申行政执法的基本原则后,《程序规定》就进一步明确了执法两大方面的基本制度——行政执法督查制度与执法人员资格管理制度。[2]前者要求下级执法部门应当接受上级执法部门的督促与检查,在外部监督层面确保高效执法;后者则针对执法队伍的培养,对执法人员提出了培训考试(考核)、持证上岗的资质要求,在内部建设层面提升执法水平。

而在执法程序的具体规定中,《程序规定》借鉴了诉讼法与基本行政执法的内容架构,将各个执法环节抽丝剥茧,为互联网信息内容管理构造了一套定制的行政执法程序。无论是对不同情况下不予立案的处理,还是调查取证中针对不同证据形式的特殊规定,《程序规定》都尽其所能地作出具体规定,为执法人员与当事人提供了有效的指引。

内外兼修、透明执法

《程序规定》在具体执法程序方面的规定非常详尽,为执法人员与行政当事人都提供了高度透明的执法流程与文件范本。

具体而言,一方面,《程序规定》将网信部门作为行政执法机关与行政当事人之间的权利义务关系进行清楚界定,为行政当事人行使权利、履行义务提供了切实的帮助。以听证为例,《程序规定》则规定在作出特定类型的行政处罚决定前,执法机关有义务“告知当事人有举行听证的权利”;同时也要求当事人“应当在被告之后三日内提出……逾期未要求听证的,视为放弃权利”。[3]另一方面,《程序规定》还披露了行政执法机关内部所必须遵从的工作流程,为监督执法与当事人维护合法权益提供了必要的保障。例如,如上所述,《程序规定》第三章关于立案的规定中,不仅仅明确界定了执法部门启动案件调查与立案的基本标准,更明晰了执法机关内部的工作流程,分情况具体说明不予立案的理由与处理情况,为监督执法提供了基本依据与保障。类似的规定还包括《程序规定》第三十一条针对调查终结后案件承办人撰写《案件处理意见报告》的相关要求。

此外,值得注意的是,除了《程序规定》本身的条款外,网信办此次立法还公布了互联网信息内容管理执法中可能涉及的文件范本,并要求下级执法机关进行参照定制,[4]显著提升了执法内容的透明度与监督执法的可行性,更有利于规范不同地区、不同级别的执法行为,维护网信部门作为互联网信息内容执法部门应有的权威与公信力。

与时俱进、科学执法

除了前述的特征,《程序规定》还在调查取证方面引入了电子证据、网络巡查、远程取证等证据领域先进的概念与执法手段。

《程序规定》第二十条明确定义了“电子证据”[5]。相较于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百一十六条的规定,《程序规定》中的定义与互联网信息内容的执法现实更为贴近。此外,我们理解,《程序规定》还通过不完全列举的方式,以实际例证说明电子数据的具体类型,进一步增强了执法过程中认定电子数据的可操作性。

此外,第二十一条中涉及的“网络巡查”以及第二十九条的“远程取证”均是网络执法领域先进的执法手段。我们注意到,在文化部2012年颁布的《网络文化市场执法工作指引(试行)》中,就存在针对“网络巡查”、“远程取证”以及“电子数据分析与认定”的专章规定,且相关规定也具有较高的可操作性。[6]尽管网信部门在其实际执法过程中所实施的网络巡查与远程取证,是否会对工作指引中的规定进行援引或者参照仍需留待实践作进一步的明确,但引入证据领域前沿的执法手段本身已经体现了《程序规定》“与时俱进、科学执法”的态度。

以下,我们将对《程度规定》主要内容进行详细的梳理:

1. 主要内容概述

《程序规定》包括正文和附件两部分。正文总则部分首先明确了国家和地方网信办的执法主体地位,其作为“互联网信息内容管理部门”,依法对“违反有关互联网信息内容管理法律法规规章的行为”实施行政处罚。总则部分也��网信办执法工作进行了原则性规定,如执法工作应遵循公开、公平、公正原则,建立行政执法督察制度,建立健全执法人员培训、考试考核、资格管理和持证上岗制度等。其次,正文部分对网信办处理行政执法案件的执法程序进行了细化,明确了案件管辖、立案、调查取证、听证、约谈、决定、执行等各环节的具体程序要求。此外,《程序规定》附件部分对列明了执法过程中常用的文书范本,对网信办执法过程中涉及的各类法律文书进行了统一性的规范。

2. 执法管辖规则

《程序规定》对互联网信息内容违法行为的管辖规则进行了明确,包括地域管辖、级别管辖、移送管辖、指定管辖等,具体内容如下:

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除上述提及的网信部门系统内的管辖规则外,《程序规定》第十二条还明确了跨部门的案件移送规则,即网信部门如发现案件属于其他行政机关管辖的,应当依法移送有关机关;若发现违法行为涉嫌犯罪的,应当及时移送司法机关。

3. 执法办案程序

《程序规定》对网信办执法流程进行了详细规定,主要包括立案、调查取证、听证、约谈、处罚决定、送达、执行、结案等环节,各环节主要内容如下表所示。

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《程序规定》作为《网安法》下第一部专门的程序性部门规章,内容涵盖了从基本执法原则和制度、以及各个具体的执法环节,对网信部门执法活动的开展与落实将具有重要的现实意义。尤其是其中针对执法过程中从立案到结案各步骤的具体规定,对企业面临行政执法时如何应对并维护自身合法权益将具有重要的参考作用。此外,《程序规定》一并公布执法过程中可能涉及的附件文本这一举措,也显著提升了执法的透明度。

值得注意的是,“工欲善其事必先利其器”,而“利其器”也可能“为善其事”。《程序规定》的出台不仅使得互联网信息内容管理工作有章可循,其内容细致科学已经为行政执法提供了明确的操作指南。可以预见的是,《程序规定》将有助于互联网信息内容管理工作的迅速开展。因此,企业将需要在《程序规定》的基础上,也要密切关注国家网信部门在实际执法中可能适用的实体规则,以确保在自身合规建设时能充分参考法律法规规章的规定,并在面临行政执法时积极应对和配合,在最大限度内维护企业自身的合法权益。