De milieuvergunning van de klinker- en cementproducent Enci  in Maastricht is ‘gestruikeld’ voor de Afdeling bestuursrechtspraak. Twee juridische aspecten van grensoverschrijdende aspecten komen in de desbetreffende uitspraak van de Afdeling aan de orde, namelijk (i) de consultatie tussen landen bij de milieueffectrapportage (“m.e.r.“) en (ii) de effectbeoordeling bij buitenlandse Natura 2000-gebieden.

De consultatie tussen landen bij grensoverschrijdende milieueffecten

De Belgische gemeente Riemst, net over de grens bij Maastricht, had zich ook gemeld in de procedure tegen Enci. De gemeente stelde onder verwijzing naar het Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband van 25 februari 1991 (ook wel het Verdrag van ESPOO) en de Europese richtlijn voor de milieueffectrapportage (2011/92/EU) dat het ontwerpbesluit en het definitieve besluit in strijd met de Wet milieubeheer (“Wm”) niet aan haar waren toegezonden.

De laatste tijd is vaker een beroep op het Verdrag van Espoo gedaan. Het Verdrag van Espoo bevat afspraken tussen staten (waaronder Nederland, maar ook de Europese Unie is verdragspartij) betreffende de onderlinge consultatie bij mogelijke grensoverschrijdende milieueffecten in het kader van de m.e.r. Met deze uitspraak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak duidelijk gemaakt dat geen rechtstreeks beroep op het Verdrag van Espoo mogelijk is, aangezien Nederland in de Wm uitvoering heeft gegeven aan de verdragsverplichtingen.

De formele consultatie op grond van de Wm is als volgt. Als uit een m.e.r. blijkt dat een plan of project ook in het buitenland belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben, dan moet het Nederlandse bevoegd gezag ten aanzien van het milieueffectrapport (“MER”) de relevante autoriteiten in het buitenland hierover inlichten en relevante informatie verstrekken. Het is ook mogelijk dat de autoriteiten in een ander land zelf aan de bel trekken, omdat aldaar belangrijke nadelige milieugevolgen van een in Nederland voorzien plan of project worden verwacht. Op dat moment moet Nederland ook de noodzakelijke informatie verstrekken, waaronder het toesturen van het (ontwerp-)besluit.

De gemeente Riemst was op de hoogte van de (aanstaande) vergunningverlening door het college van Gedeputeerde Staten van Limburg (“GS”) voor Enci. De gemeente Riemst had namelijk wel een zienswijze op de startnotitie ingediend, waarin werd gewezen op de mogelijke effecten van Enci op het grondgebied van Riemst. Naar aanleiding hiervan is in het MER voor de milieuvergunning gekeken naar de milieueffecten op het grondgebied van de gemeente Riemst, waarbij is geconcludeerd dat er geen belangrijke nadelige milieugevolgen waren. Met deze conclusie werden GS dus ontslagen van de plicht om de gemeente Riemst in te lichten.

GS hadden niettemin onverplicht het MER aan de gemeente Riemst toegezonden en daarbij verzocht aan te geven of de gemeente nog wel aanspraak wilde maken op de formele consultatie. De gemeente Riemst diende vervolgens wel een zienswijze op het MER in, maar melde daarbij niet of zij aanspraak maakte op de formele consultatie. Vanwege het voorgaande achtte de Afdeling bestuursrechtspraak geen plicht aanwezig voor GS om het ontwerpbesluit en het besluit zelf aan de gemeente Riemst toe te sturen.

De effectbeoordeling bij buitenlandse Natura 2000-gebieden

De uitspraak laat verder eens te meer zien dat over de beoordeling van effecten op Natura 2000-gebieden niet al te licht moet worden gedacht. Omdat de bescherming van buitenlandse Natura 2000-gebieden in Nederlandse wetgeving nog niet is verzekerd, heeft de Afdeling al eerder bepaald dat de effecten op deze Natura 2000-gebieden hetzij bij verlening van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (“Nbw-vergunning”) (voor effecten op Nederlandse Natura 2000-gebieden) hetzij bij verlening van een milieuvergunning aan de orde moeten komen.

De bedrijfsvoering van Enci zou mogelijk significant negatieve effecten hebben op de Belgische Natura 2000-gebieden. Ter voorkoming van een inhoudelijke toets, werd in de hier centraal staande procedure eerst nog aangevoerd dat de Nbw-vergunning inmiddels al was aangevraagd en dat – nemen wij aan – de effecten op deze gebieden daar wel aan de orde zouden komen. Dat mocht echter niet baten. Juist vanwege de gebrekkige wetgeving op dit punt, kon dit argument ook nog – en wellicht zelfs alleen maar, want het zou toch wat vreemd zijn als dit punt vervolgens weer bij de Nbw-vergunning aan de orde zou komen – in de procedure tegen de milieuvergunning worden aangevoerd.

Er was overigens wel, op het niveau van een voortoets, gekeken naar de mogelijke effecten op de Belgische Natura 2000-gebieden, maar de conclusie van deze voortoets was dat significant negatieve effecten zich niet zouden kunnen voordoen. Dat de Afdeling deze conclusie niet deelt en stelt dat een passende beoordeling noodzakelijk was, is niet zo verwonderlijk. Ten eerste, omdat de StAB de bedoelde conclusie niet onderschrijft; maar des te meer omdat de activiteiten van Enci leiden tot extra stikstofdepositie op de Belgische Natura 2000-gebieden, alwaar de kritische depositiewaarde al wordt overschreden. Het is inmiddels bekende jurisprudentie van de Afdeling dat je wel van heel goede huize moet komen om in zo’n situatie met succes te stellen dat geen passende beoordeling nodig is.  Dat lukte in dit geval kennelijk niet.

Naar aanleiding van het StAB-rapport had men nog een aanvullende motivering ontwikkeld. Gesteld werd dat significant negatieve effecten ook konden worden uitgesloten omdat de stikstofdepositie die Enci nu zou veroorzaken in ieder geval lager was dan de hoeveelheid die zij mocht veroorzaken op de referentiedatum. Dat is de datum waarop het gebiedsbeschermingsregime van de Habitatrichtlijn van kracht werd voor de relevante Natura 2000-gebieden. Op zichzelf is dit een argument dat kans van slagen heeft, blijkt uit eerdere jurisprudentie van de Afdeling (zie ABRvs 31 maart 2010, nr. 200903784). Maar een aspect waar GS in hun beoordeling nog geen rekening mee hebben kunnen houden, is dat de Afdeling onlangs heeft uitgemaakt dat als een bestaand recht (blijkend uit een milieuvergunning, Hinderwetvergunning of geaccepteerde 8.19 Wm-melding (oud)) na de referentiedatum is ingeperkt, niet langer uitgegaan mag worden van het recht zoals dat bestond op de referentiedatum. In haar uitspraak van 13 november 2013 heeft de Afdeling dit voor het eerst op deze wijze verwoord (zie de annotatie van Marieke Kaajan in BR 2014/20). Omdat GS daar in hun beoordeling geen rekening mee hadden gehouden – en ook niet konden – accepteert de Afdeling ook de aanvullende motivering dat geen passende beoordeling was vereist niet. Daardoor volgt vernietiging van de milieuvergunning.

Saillant detail was nog dat de Afdeling moest oordelen over een besluit dat (al) in 2012 was genomen en dat daardoor ook de relativiteitseis van art. 8.69a Awb nog niet van toepassing was. Daardoor kon de Stichting Enci Stop ook een beroep doen op onjuiste toepassing van de Habitatrichtlijn. Zou de relativiteitseis wel van toepassing zijn geweest, dan was het oordeel van de Afdeling wellicht anders geweest. Dit is in ieder geval een aandachtspunt voor de vervolgprocedure.