Inleiding

Een van de kerninstrumenten van de Omgevingswet is het omgevingsplan. Het omgevingsplan bevat regels over de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving is een breder begrip dan de goede ruimtelijke ordening waar het bestemmingsplan betrekking op heeft en waarbij bepalend is of sprake is van ruimtelijke relevantie.

Toepassingsbereik omgevingsplan: de fysieke leefomgeving

De fysieke leefomgeving, waarop de regels van het omgevingsplan betrekking hebben, omvat in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen en cultureel erfgoed (artikel 1.2, lid 2, Omgevingswet).

In het omgevingsplan kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1, lid 1, Omgevingswet). Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn. Het begrip “evenwichtige toedeling van functies aan locaties” vervangt het begrip “goede ruimtelijke ordening” uit de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) (memorie van toelichting, pagina 139). De inhoudelijke normen worden bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld.

Wat de regels op grond van artikel 4.1, lid 1, Omgevingswet betreft, moet worden gedacht aan regels die nu in gemeentelijke verordeningen zijn opgenomen die naast een motief vanuit de fysieke leefomgeving ook worden gesteld in het belang van bijvoorbeeld openbare orde, veiligheid, bruikbaarheid, uiterlijk aanzien, ontsiering, hinderlijk of baldadig gedrag, of goede zeden (memorie van toelichting, p. 92). Zo bevat een algemene plaatselijke verordening vaak regels met betrekking tot evenementen, maar zijn deze regels onder de Wro niet relevant voor de akoestische aanvaardbaarheid voor een evenementenbestemming in een bestemmingsplan. Dergelijke regels kunnen onder de Omgevingswet worden opgenomen in het omgevingsplan. Overigens kunnen regels over de akoestische aanvaardbaarheid ook onder de Wro in een bestemmingsplan worden opgenomen (ABRvS 18 juli 2012, M en R 2013/88 m.nt. J.C. van Oosten). Mij is niet duidelijk of het ook mogelijk is regels als bedoeld in artikel 4.1, lid 1, Omgevingswet op te nemen in verordeningen buiten het omgevingsplan.

Wat de regels op grond van artikel 4.2, lid 1, Omgevingwet betreft, moet een onderscheid gemaakt worden tussen functies en locaties. Functiekenmerken drukken een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid uit van het desbetreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld een hoofdweg, militair terrein of monument) (MvT, pagina 137). Locaties betreffen fysieke locaties. Bij functie- en locatiespecifieke regels kan allereerst gedacht worden aan planologische regels vergelijkbaar met Wro-bestemmingen. De toedeling van functies kan echter ook vanuit andere motieven binnen de zorg van de fysieke leefomgeving wenselijk zijn. Te denken valt aan het toedelen van de functie van gemeentelijk monument aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties en daaraan de regel te verbinden dat deze monumenten niet gesloopt, verplaatst of gewijzigd mogen worden (MvT, pagina 463).

Wat het onderscheid tussen regels op grond van artikel 4.1 lid 1 en 4.2 lid 2 betreft staat in de MvT naar aanleiding van kritiek op de in de toetsversie opgenomen systematiek dat slechts functie- en locatiespecifieke regels appellabel zijn: “Gebleken is dat de afbakening tussen de functie- en locatiespecifieke regels en andere regels niet zo scherp kan worden omschreven dat het begrip “functie- en locatiespecifieke regels” zich leent om als grens te gebruiken voor appellabiliteit en voor het kunnen afwijken van het omgevingsplan via een omgevingsvergunnning voor een afwijkactiviteit. Bovendien zou een dergelijke grens er toe kunnen leiden, dat de appellabiliteit afhankelijk wordt van keuzen bij de omschrijving van de regels.” (memorie van toelichting, p. 91). Het onderscheid tussen beide regels is echter wel bepalend voor de toepasselijkheid van het bestuurlijke interventie-instrumentarium, zodat het toch wenselijk is de afbakening scherper te stellen.

Enkele overige observaties

  • Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Op grond van artikel 2.8 Omgevingswet kan de gemeenteraad de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Dit betreft geen voorzetting van artikel 3.6 Wro (o.a wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten), nu artikel 2.8 Omgevingswet geen geografische of inhoudelijke beperking van de delegatiebevoegdheid bevat.
  • Het omgevingsplan treedt in werking na vier weken nadat daarvan mededeling is gedaan. Het omgevingsplan is appellabel. Dat geldt ook voor een gedelegeerde vaststelling door het college. Indiening van een voorlopige voorziening binnen die termijn schorst – anders dan nu het geval is (zij het dat nu bepalend is de beroepstermijn van zes weken) – de inwerkingtreding van het omgevingsplan niet.
  • De jurisprudentie onder de Wro vergt dat aannemelijk moet worden gemaakt dat een bestemmingsplan binnen tien jaar moet worden verwezenlijkt. “In het wetsvoorstel wordt deze lijn niet voortgezet.” (memorie van toelichting, pagina 153). Echter, wel “zal in uitvoeringsregelgeving worden bepaald dat het gemeentebestuur, als het in het omgevingsplan aan een locatie een nieuwe functie toekent die afwijkt van de bestaande gerealiseerde functie, (…) moet toelichten dat de nieuwe functie naar redelijke verwachting binnen tien jaar zal worden gerealiseerd.” (memorie van toelichting, pagina 148). Gelet op dit citaat lijkt de op dit punt bestaande jurisprudentielijn daar waar relevant in grote lijnen te worden voortgezet onder de Omgevingswet. De eis van financieel-economische uitvoerbaarheid van nieuwe ontwikkelingen blijft ook bestaan (memorie van toelichting, p. 153).
  • Van een omgevingsplan kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit (artikel 5.1, lid 1, onder b Omgevingswet). Binnen vijf jaar na onherroepelijkheid van deze omgevingsvergunning dient het omgevingsplan daarmee in overeenstemming te zijn gebracht (artikel 4.17 Omgevingswet). Een sanctie op overtreding van dit gebod is niet opgenomen in de Omgevingswet zelf, maar volgt mogelijk in de uitvoeringsregelgeving.
  • Onder de Wro vergen met name globale bestemmingsplannen uitgebreide en kostbare onderzoeken naar de effecten daarvan bezien vanuit een situatie die representatief is voor de maximale planologische mogelijkheden. Met de Omgevingswet wordt beoogd het onderzoek dat betrekking heeft op de situatie na uitwerking van een globaal plan door te schuiven naar het moment van uitwerking. “Het op deze wijze faseren van het onderzoek beperkt de onderzoekslasten, omdat onderzoek naar uiteenlopende uitvoeringsvarianten overbodig wordt.” (memorie van toelichting, pagina 154). De regering beziet of de uitvoeringsregelgeving hierover nadere regels zou moeten bevatten. Voor de goede orde, een omgevingsplan met eind-”bestemmingen” vergt wel een complete onderbouwing ten tijde van de vaststelling.
  • Door middel van het overgangsrecht zullen alle bestaande bestemmingsplannen per gemeente tot één omgevingsplan worden samengevoegd. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zal voor elke locatie binnen de gemeente een functie met bijbehorende regels gelden (memorie van toelichting, pagina 153). Dit is in lijn met het uitgangspunt dat de gemeenteraad voor de gehele gemeente één omgevingsplan vaststelt (artikel 2.4 lid 1 Omgevingswet), zij het dat in afwijking daarvan de gemeenteraad ook meerdere omgevingsplannen mag vaststellen (artikel 2.4 lid 2 Omgevingswet).
  • De huidige systematiek van de voorlopige bestemming, uitwerking, wijziging, binnenplanse afwijking, nadere eisen en aanwijzing tot modernisering keren terug in het omgevingsplan, al zijn zij soms anders vormgegeven. Zo vervalt de binnenplanse afwijking als zelfstandige vergunningplichtige activiteit en gaat op in de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit (memorie van toelichting, p. 152).
  • De figuur van de reactieve aanwijzing, zoals nu geregeld in artikel 3.8 lid 6 Wro, is opgenomen in artikel 16.20, lid 2, onder a, Omgevingswet en heeft slechts betrekking op regels op grond van artikel 4.2, lid 1 Omgevingswet (functie- en locatiespecifieke regels).
  • Het exploitatieplan komt als zelfstandige figuur te vervallen. Regels met betrekking tot grondexploitatie kunnen ex artikel 12.3 Omgevingswet in een omgevingsplan worden opgenomen.

Slot

De regeling voor het omgevingsplan komt weliswaar in grote lijnen overeen met die voor het bestemmingsplan, maar bevat toch vrij veel relevante verschillen. Het is zaak daar scherp op te zijn.