Wie zich tot de burgerlijke rechter wendt om schadevergoeding te verkrijgen wegens een onrechtmatig overheidsbesluit, maakt in het algemeen alleen kans als hij dat besluit eerder met succes voor de bestuursrechter heeft aangevochten. Zelfs als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit erkent, maar dat besluit niet is vernietigd, krijgt de schadelijdende partij niet altijd haar gelijk. 

Leer van de formele rechtskracht

Volgens vaste jurisprudentie kan degene die met succes een besluit van de overheid heeft aangevochten in die zin dat het besluit door de bestuursrechter is vernietigd, vervolgens naar de burgerlijke rechter stappen om vergoeding van de door dat besluit geleden schade te vorderen. De burgerlijke rechter moet dan uitgaan van de onrechtmatigheid van het besluit. Omgekeerd geldt dat, indien tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang – bezwaar respectievelijk (hoger) beroep - heeft opengestaan, maar ofwel deze mogelijkheden niet zijn benut, dan wel de bestuursrechter het besluit in stand heeft gelaten, de burgerlijke rechter die zijn oordeel moet geven in een daaropvolgend geschil waarin de geldigheid van die beschikking aan de orde wordt gesteld, ervan uit dient te gaan dat die beschikking rechtmatig is zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft. Deze regel geldt zowel voor degene tot wie het besluit is gericht als voor degene die niet als geadresseerde van het besluit kan worden aangemerkt, maar die wel een rechtstreeks, concreet en persoonlijk belang bij dat besluit heeft. Deze zogeheten "leer van de formele rechtskracht" heeft als achtergrond een doelmatige rechtsmachtverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter: het is de exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter om te oordelen over de rechtmatigheid van overheidsbesluiten, en voorkomen moet worden dat de burgerlijke rechter een (mogelijk daarmee strijdig) zelfstandig oordeel over datzelfde besluit velt.

Uitzonderingen

Het voorgaande betekent dat degene die het niet eens is met een besluit, en meent daardoor schade te zullen of kunnen lijden, er verstandig aan doet om dat besluit bij de bestuursrechter aan te vechten (meestal gaat daar een bezwaarprocedure aan vooraf). Laat hij dat immers na, dan is daarmee in beginsel ook zijn kans verkeken om later bij de burgerlijke rechter te pogen, de door dat besluit veroorzaakte schade vergoed te krijgen. Onder omstandigheden is die consequentie echter zó bezwaarlijk, dat daarop een uitzondering moet worden gemaakt. Dat kan zich onder meer voordoen in de situatie dat het aan de overheid is toe te rekenen dat een belanghebbende heeft verzuimd tegen een besluit op te komen. Denk daarbij aan het geval waarin het bestuur de belanghebbende onjuist heeft geïnformeerd over het rechtskarakter van de betrokken bestuurshandeling, bijvoorbeeld door dat handelen te kwalificeren als een rechtshandeling naar burgerlijk recht (in plaats van: een besluit waartegen bezwaar/beroep openstaat). Ook kan worden gedacht aan het geval waarin het bestuursorgaan een partij ten onrechte niet als belanghebbende bij het besluit heeft aangemerkt, of heeft nagelaten een bepaalde belanghebbende tijdig over het besluit te informeren.

Maar de jurisprudentie leert dat zelfs in dit soort situaties waakzaamheid is geboden en dat van de burger een actieve houding wordt verwacht waarbij het parool is: safety first, namelijk door het besluit zekerheidshalve "toch maar" in een bestuursrechtelijke rechtsgang aan te vechten. Dat wordt weer niet verlangd van degene die geen belanghebbende is bij het besluit, bijvoorbeeld omdat hij slechts een zogeheten "afgeleid" belang heeft (veelal is dat een contractueel belang, denk bijvoorbeeld aan de huurder van een pand die niet belanghebbend is bij een aanschrijving op grond van de Woningwet, gericht aan de eigenaar van het pand). Deze niet-belanghebbende kan zich met een vordering tot schadevergoeding rechtstreeks tot de civiele rechter wenden; het zou nodeloos omslachtig zijn, om diens gebrek aan bestuursrechtelijk belang eerst door de bestuursrechter te laten vaststellen.

Een andere uitzondering op de leer van de formele rechtskracht is door de Hoge Raad in 1993 geformuleerd. Dit betreft de situatie dat de particulier en het bestuursorgaan het erover eens zijn dat het genomen besluit onrechtmatig is. In dat geval is het voldoende dat de particulier zich op het standpunt stelt dat van onrechtmatigheid sprake is en hij uit de verklaringen en gedragingen van het bestuursorgaan begrijpt (en ook redelijkerwijs heeft mogen begrijpen) dat het bestuursorgaan die onrechtmatigheid erkent. Er is dan namelijk geen sprake van een geschil dat voor beslissing door de bestuursrechter in aanmerking komt. De vraag of deze uitzondering van toepassing was, kwam aan de orde in een zaak waarover het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden onlangs arrest heeft gewezen.1

Casus-Zwartewaterland

Er was bouwvergunning verleend voor een bouwwerk dat in strijd was met het bestemmingsplan. Tegen de verlening van de bouwvergunning was echter geen bezwaar gemaakt, waardoor deze onherroepelijk was geworden. Bovendien was door de vergunninghouder bij de bouw in diverse opzichten afgeweken van de vergunning. Omwonenden verzochten het gemeentebestuur om handhavend op te treden tegen het illegale bouwwerk, wat burgemeester en wethouders weigerden. Daartegen stelden deze omwonenden beroep in. In die beroepsprocedure werd door de gemeente erkend dat de bouwvergunning onrechtmatig was verleend. Dat was namelijk uitgemaakt in het kader van een door de vergunninghouder ingesteld beroep tegen de weigering om hem een wijzigingsvergunning te verlenen. Naar aanleiding van die erkenning trokken de omwonenden niet alleen hun beroep tegen het weigeringsbesluit (betreffende de handhaving) in, maar ook het beroep dat zij inmiddels hadden ingesteld tegen de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan waarmee het voorheen illegale bouwwerk werd gelegaliseerd.

Enige tijd later dienden dezelfde omwonenden een schadeclaim in bij de gemeenteraad vanwege enerzijds de planschade die zij door het nieuwe bestemmingplan zouden hebben geleden, en anderzijds de schade die zij zeiden te hebben ondervonden van het moeten voeren van een groot aantal procedures rondom de bouw van het gewraakte bouwwerk. Nadat de gemeenteraad het verzoek om vergoeding van planschade had afgewezen, en de rechtbank in een daaropvolgende beroepsprocedure die afwijzing in stand liet, lieten de betrokken omwonenden het er wat de planschade betreft verder bij zitten. Zij zetten echter wel door waar het ging om de andere schade, die te herleiden zou zijn tot de in strijd met het bestemmingsplan verleende bouwvergunning. In dat kader voerden zij onder meer aan dat burgemeester en wethouders enkele jaren daarvóór hadden erkend dat de vergunningverlening onrechtmatig was geweest.

Burgemeester en wethouders stelden zich met een beroep op de formele rechtskracht op het punt dat van schadevergoeding geen sprake kon zijn omdat de vergunningverlening voor rechtmatig moest worden gehouden, nu daartegen geen rechtsmiddelen waren aangewend. Weliswaar gaf het college toe dat het de onrechtmatigheid van de vergunningverlening een aantal jaren eerder had erkend. Maar omdat die erkenning had plaatsgevonden ruim ná het verstrijken van de bezwaartermijn waarbinnen de bouwvergunning had kunnen worden aangevochten (hetgeen dus niet was gebeurd), was er volgens het college geen reden om een uitzondering te maken op het beginsel van de formele rechtskracht.

Oordeel Hof

In de appèlprocedure voor het Hof betwist de gemeente dat zij aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad voor de vergunningverlening had erkend. Weliswaar had zij de onrechtmatigheid erkend, maar dat was omdat de bestuursrechter in een procedure die was aangespannen door de houder van de bouwvergunning tegen een ander besluit dan de bouwvergunning, had geoordeeld dat de bouwvergunning niet had mogen worden verleend. Volgens de gemeente betekende erkenning van onrechtmatigheid nog niet erkenning van aansprakelijkheid, en bovendien zou zij consequent hebben benadrukt dat de vergunning, ook al had die niet mogen worden verleend, onaantastbaar was geworden, zodat er gelet op de leer van de formele rechtskracht geen grondslag was voor schadevergoeding.

Nadat het Hof de belangrijkste uitspraken van de Hoge Raad over de leer van de formele rechtskracht (en de uitzonderingen daarop) de revue heeft laten passeren, overweegt het Hof dat wat de appellanten beogen een uitbreiding zou vormen van de [hiervóór reeds genoemde-auteur] uitzondering op de formele rechtskracht voor het geval burger en bestuursorgaan het erover eens zijn dat het besluit onrechtmatig was. Die uitbreiding zou erin bestaan dat deze uitzondering óók van toepassing zou zijn in de situatie dat de erkenning van de onrechtmatigheid van het besluit plaatsvindt nadat het besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Het Hof wijst erop dat de Hoge Raad de hier bedoelde uitzondering heeft geformuleerd in een geschil waarin het schadeveroorzakende besluit onaantastbaar was geworden juist doordat de eisers in die zaak hun beroep bij de bestuursrechter hadden ingetrokken op basis van een erkenning van de onrechtmatigheid van dat besluit door het bestuursorgaan. Om te voorkomen dat de eisers in die zaak zouden worden beschaamd in het bij hen gewekte vertrouwen dat heeft geleid tot het beëindigen van de procedure, heeft de Hoge Raad grond gezien voor een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht, aldus het Hof. 

In de voorliggende situatie lag de zaak wezenlijk anders, omdat gesteld noch gebleken was dat het niet indienen van bezwaar tegen de bouwvergunning het gevolg is geweest van een door de gemeente bij deze appellanten gewekt vertrouwen dat de onrechtmatigheid van de vergunningverlening is of zou worden erkend. Bovendien had de gemeente dan wel de onrechtmatigheid van haar besluit, maar nimmer de daaruit voortvloeiende aansprakelijkheid erkend. De slotsom was dat de appellanten met lege handen en een proceskostenveroordeling naar huis werden gestuurd.

Commentaar     

De leer van de formele rechtskracht is een regel die streng wordt gehandhaafd. De regel is echter niet absoluut, het is een beginsel. Daarop zijn door de Hoge Raad enkele uitzonderingen geformuleerd die beogen tegemoet te komen aan al te bezwaarlijke consequenties van toepassing van het beginsel. Maar ook die uitzonderingen kennen weer een (vaste) regel, namelijk dat ze restrictief (beperkend) moeten worden uitgelegd. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgt niet zonneklaar dat de uitzondering op de formele rechtskracht voor het geval het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend, vereist dat die erkenning tot (direct) gevolg moet hebben gehad dat de burger heeft afgezien van het aanwenden van bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen het besluit (dan wel een reeds lopend bezwaar of beroep heeft ingetrokken), wil die burger zich in een civielrechtelijke procedure ter verkrijging van schadevergoeding met succes op de onrechtmatigheid van dat besluit kunnen beroepen. Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft nu evenwel een belangrijke nuancering aangebracht door aan te knopen bij de casus waarover de Hoge Raad in 1993 had te oordelen. In die zaak was er eerst, hangende beroep bij de bestuursrechter, de erkenning van de onrechtmatigheid van het besluit door het bestuursorgaan, kort daarop gevolgd door de intrekking van het beroep. Met andere woorden: er moet een oorzakelijk verband zijn aan te wijzen tussen het niet indienen van een bezwaarschrift of het niet instellen van beroep (dan wel: het intrekken van een bezwaar of beroep) enerzijds, en het erkennen van de onrechtmatigheid door het bestuursorgaan anderzijds, in die zin dat het eerste uit het tweede moet volgen. In dit geval hadden burgemeester en wethouders wel de onrechtmatigheid van de vergunningverlening erkend in een door omwonenden aangespannen procedure, maar daarbij ging het niet om een beroep tegen de bouwvergunning (maar om beroep tegen de weigering om bestuursdwang toe te passen tegen het illegale bouwwerk). Het vereiste oorzakelijk verband tussen het intrekken van het beroep en de erkenning van de onrechtmatigheid van het besluit door het bestuursorgaan ontbrak dus in dit geval. Tenslotte: het is niet zo dat het bestuursorgaan die onrechtmatigheid uitdrukkelijk moet hebben erkend. Voldoende is dat die erkenning in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs uit verklaringen en gedragingen van het bestuursorgaan mag worden afgeleid. Maar volgt een dergelijke erkenning pas nadat de termijn waarbinnen het besluit kon worden aangevochten, ongebruikt is verstreken, dan kan dat de burger die via de rechter schadevergoeding wil afdwingen, niet meer baten.