Bouwen in afwijking van verleende omgevingsvergunning en op andermans grond: handhavingsverzoek ten onrechte afgewezen

In de uitspraak van 22 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4321) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) ten onrechte heeft geoordeeld dat de in afwijking van de verleende omgevingsvergunning en deels op andermans grond gerealiseerde schuur in publiekrechtelijke zin als een geringe overtreding kan worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college bij zijn besluit om daartegen niet handhavend op te treden bovendien ten onrechte volstaan met een afweging tussen de belangen van de betrokken perceeleigenaren zonder het algemeen belang dat is gediend met handhaving daarbij te betrekken en mee te wegen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ7196). Aan het standpunt dat sprake zou zijn van een geringe overtreding en handhavend optreden onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, had het college ten grondslag gelegd dat (i) het eigendomsrecht van de eigenaar van het buurperceel, gelet op de met de overtreding gemoeide oppervlakte (12 m2) in relatie tot de totale oppervlakte van het perceel (3.570 m2), niet onevenredig zou zijn geschaad, (ii) de overschrijding van de perceelsgrens zes jaar lang niet is opgemerkt, (iii) de overschrijding van de perceelsgrens niet leidt tot hinder of een noemenswaardige beperking van de betrokken gronden en (iv) het verplaatsen van (een deel van) de schuur hoge kosten met zich meebrengt. De Afdeling overweegt dat, nu vaststaat dat er geen erfdienstbaarheid tot het handhaven van de bestaande toestand is verleend en dat er geen overdracht van een benodigd gedeelte van het erf heeft plaatsgevonden, het college onder deze omstandigheden niet gehouden is om vanwege de regels van het burenrecht (specifiek in dit verband: art. 5:54, eerste lid, Burgerlijk Wetboek) af te zien van publiekrechtelijke handhaving. Bovendien is volgens de Afdeling geen sprake van een geringe overtreding: niet alleen is de schuur voor 12 m2 gelegen op andermans grond, ook wijkt de schuur voor 20 m2 af van de daarvoor verleende omgevingsvergunning en heeft de overschrijding van de perceelsgrens gevolgen voor de uitoefening van het eigendomsrecht van de buurman. Dat de overschrijding een gering aantal vierkante meters omvat in verhouding tot de totale perceeloppervlakte is naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf geen reden voor afwijzing van het verzoek om handhavend optreden of om de belangen van de overtreder zwaarder te laten wegen dan het algemene belang dat met handhaving van de wettelijke voorschriften is gediend. Hetzelfde geldt voor de kosten van verplaatsing van de schuur: hoewel lastig en kostbaar, is verplaatsing niet onmogelijk. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 mei 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1286) acht de Afdeling het financiële belang van de eigenaar van de schuur in dit verband niet doorslaggevend, nu dit als gevolg van het bouwen in afwijking van de verleende omgevingsvergunning een risico is dat voor zijn rekening moet komen.

Beoordeling procesbelang en toetsing bestuursrechter van bestuurlijke beoordelingsruimte bij verlenen natuurvergunning (Wet natuurbescherming)

De Rechtbank Midden-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 16 november 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:6106) dat appellant in beroep procesbelang heeft bij een inhoudelijk oordeel over de vraag of Gedeputeerde Staten (“GS”) in de voorliggende casus in plaats van een natuurvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) een zogenoemde ‘positieve weigering’ hadden moeten afgeven. GS hadden de natuurvergunning verleend aan een op korte afstand van twee Natura 2000-gebieden gelegen melkveehouderij die nog niet beschikte over een natuurvergunning en die vanuit het oogpunt van stikstofdepositie zekerheid wilde hebben over de voortzetting van zijn bedrijfsactiviteiten. De Afdeling overweegt dat sprake is van procesbelang als het resultaat dat een eisende partij met het instellen van beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het bereiken van dat resultaat feitelijk betekenis kan hebben. Voor de vraag of een positieve weigering in plaats van een verleende natuurvergunning feitelijke betekenis kan hebben voor MOB is het rechtskarakter van een positieve weigering van belang. Daarover bestaat nog geen rechtspraak van de Afdeling, terwijl de rechtspraak van de rechtbanken niet eenduidig is. De rechtbank sluit op voorhand niet uit dat er een verschil in rechtsgevolg bestaat tussen een natuurvergunning en een positieve weigering en dat een natuurvergunning de houder daarvan inderdaad een sterker recht geeft, zodat de rechtbank om die reden aanneemt dat appellant procesbelang heeft. In dit geval, waarin GS beoordelingsruimte hebben bij de beantwoording van de vraag of significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied als gevolg van een project op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, hebben GS naar het oordeel van de rechtbank rechtmatig besloten tot verlening van de gevraagde natuurvergunning: rekening houdend met het karakter van de aangeleverde onderzoeksgegevens (als voortoets of als passende beoordeling, vgl. de Porthos-uitspraak van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3129) en het voorzorgbeginsel van art. 6, derde lid, Habitatrichtlijn hebben GS de stikstofdepositie van het bedrijf adequaat passend beoordeeld en op basis daarvan de natuurvergunning verleend.

Kwalificatie als nuttige toepassing of als afvalstof bepaalt welk bestuursorgaan bevoegd is om te beslissen op aanvraag omgevingsvergunning voor wijzigen biomassavergistingsinstallatie naar mestbewerkingsinstallatie

In haar uitspraak van 19 oktober 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:4983) oordeelt de Rechtbank Oost-Brabant dat het college bevoegd was te beslissen op de aanvraag omgevingsvergunning (als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c, e en i, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) voor het aanpassen van een bestaande biomassavergistingsinstallatie tot een mestbewerkingsinstallatie. De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning is verleend voor mestbewerkingsactiviteiten die zijn gericht op de nuttige toepassing van mest(producten). In beroep staat onder meer deze toepassing ter discussie en daarmee ook de bevoegdheidsvraag: indien de geproduceerde eindproducten van de bewerkte drijfmest niet als nuttige toepassing maar als afvalstof kwalificeren, is niet het college maar GS bevoegd te beslissen op de aanvraag. De rechtbank overweegt dat het begrip ‘nuttige toepassing’ niet is gedefinieerd in de Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU, “RIE”) en dat het Europeesrechtelijke kader hiervoor is uiteengezet in de Afdelingsuitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:442). Uit de mede op die laatstbedoelde uitspraak gebaseerde Afdelingsuitspraak van 13 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2282) zijn de volgende criteria af te leiden:

  1. Het belangrijkste doel van een nuttige toepassing is dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen, doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd; en

  2. Bij de beoordeling of sprake is van nuttige toepassing moet ook gekeken worden naar de geschiktheid van het afval voor nuttige toepassing vanuit milieuoogpunt; indien de toepassing van afval in grotere mate negatieve milieugevolgen heeft dan het gebruik van andere materialen, kan dit geen nuttige toepassing zijn.

De rechtbank concludeert dat in dit geval voldoende is onderbouwd dat de eindproducten van de bewerkte drijfmest kwalificeren als een mogelijk nuttige toepassing die niet is genoemd in bijlage 1, onderdeel 5.3 sub b RIE, zodat om die reden geen sprake van een IPPC-installatie en het college bevoegd was om te beslissen op de aangevraagde omgevingsvergunning.

Bestuursrechter stelt bestuurlijke boete wegens verboden toeristische woningverhuur vanwege persoonlijke omstandigheden overtreder op nihil

De Rechtbank Amsterdam oordeelt in haar uitspraak van 21 juli 2023 (ECLI:NL:RBAMS:2023:4613) dat appellante met het in gebruik geven van haar woning voor vakantieverhuur weliswaar de Huisvestingswet 2014 heeft overtreden, maar dat het vanwege haar persoonlijke omstandigheden niet past om daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.

De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak (vgl. de Afdelingsuitspraak van Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261) het verhuren van een woning aan toeristen, ook als dit slechts twee nachten gebeurt, tot gevolg heeft dat de woning niet beschikbaar is voor duurzame bewoning. Daarmee wordt de woning in strijd met art. 21, aanhef en onder a, Huisvestingswet 2014 (“Hvw 2014”) aan de bestemming tot bewoning onttrokken. Door de woning zonder de daarvoor vereiste vergunning te verhuren aan toeristen, heeft appellante aldus de Hvw 2014 overtreden en was het college op grond van de Huisvestingsverordening 2020 bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Anders dan appellant betoogt, oordeelt de rechtbank het vergunningstelsel van de Hvw 2014 niet in strijd met art. 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (“EVRM”) en art. 1 Eerste Protocol EVRM. De doelstelling van de Hvw 2014 en de Huisvestingsverordening 2020 is volgens de rechtbank het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid. Het vergunningstelsel dient om te beoordelen of en onder welke voorwaarden onttrekking wordt toegestaan en vormt in zoverre een instrument om het beoogde doel te bereiken. Het vergunningstelsel leidt niet tot ontneming van eigendom, maar ziet op regulering daarvan en dus op een beperking van het eigendomsrecht. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat deze beperking, gelet op het nagestreefde doel, disproportioneel is. Daarbij oordeelt de rechtbank het belang van regulering van vakantieverhuur groter dan het belang van eiseres om haar woning zonder vergunning te kunnen verhuren. Desalniettemin ziet de rechtbank aanleiding om de boete vanwege de persoonlijke omstandigheden van appellante disproportioneel en onevenredig aan te merken en op nihil te stellen. Volgens de rechtbank heeft appellante aannemelijk gemaakt dat zij slechts gedurende één maand direct na inwerkingtreding van de vergunningplicht haar woning toeristisch heeft verhuurd in een voor haar bijzonder stressvolle periode, waarin zij als chirurg in opleiding vanwege de coronapandemie op de intensive care moest werken. De rechtbank gaat mee in het verhaal dat zij zich als gevolg daarvan niet tijdig op de hoogte heeft kunnen stellen van de veranderde regelgeving rondom vakantieverhuur.

Bestuurlijke waarschuwing wegens overtreding 13b Opiumwet in dit geval niet gelijkgesteld met appellabel besluit (in de zin van art. 1:3 Awb)

In de uitspraak van 26 april 2023 (ECLI:NL:RBAMS:2023:4531) oordeelt de Rechtbank Amsterdam dat de op grond van artikel 13b Opiumwet gegeven bestuurlijke waarschuwing vanwege het aantreffen van softdrugs in een woning in dit geval niet gelijkgesteld kan worden met een appellabel besluit (in de zin van art. 1:3 Awb). De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449) een bestuurlijke waarschuwing in beginsel geen besluit in de zin van de Awb en dit slechts anders is, wanneer de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en een voorwaarde vormt voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid in bepaalde situaties (en daarmee dus een essentieel onderdeel is van een sanctieregime). De rechtbank stelt vast dat volgens de door de burgemeester vastgestelde beleidsregel over het sluiten van drugswoningen een bestuurlijke waarschuwing gedurende een periode van maximaal twee jaar als verzwarende omstandigheid meegewogen kan worden bij de beslissing om bij een herhaalde overtreding van de Opiumwet al dan niet over te gaan tot het tijdelijk sluiten van de woning. De rechtbank overweegt dat deze periode van twee jaar in lijn is smet het advies van advocaat-generaal Widdershoven. Deze stelt zich in zijn conclusie van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249) op het standpunt, dat het wenselijk is om bij een termijn langer dan twee jaar de waarschuwing voor de rechtsbescherming gelijk te stellen met een besluit, omdat het verkrijgen van een rechterlijk oordeel over die waarschuwing bij een langere periode onevenredig bezwarend zou zijn. De advocaat-generaal adviseert dan ook om, ter voorkoming van bewijsnood en om redenen van rechtszekerheid, voor dit soort waarschuwingen in beginsel een maximale termijn van twee jaar aan te houden. Mede gelet hierop concludeert de rechtbank dat de waarschuwing in dit geval niet kan worden gelijkgesteld met een appellabel besluit: naar het oordeel van de rechtbank wordt de betrokken bewoner daardoor niet onevenredig benadeeld, aangezien de waarschuwing geen directe negatieve gevolgen heeft. Ook komt de bewoner niet in bewijsnood, aangezien hij twee jaar na de waarschuwing de rechtmatigheid hiervan kan laten toetsen in geval van sluiting van het pand na een nieuwe overtreding van de Opiumwet.

Woo prevaleert boven contractbepaling die openbaar maken beperkt of uitsluit: Woo-verzoek om openbaarmaking vaststellingsovereenkomst terecht gehonoreerd

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag oordeelt in de uitspraak van 13 november 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:17335) dat een in een vaststellingsovereenkomst opgenomen clausule die zich verzet tegen openbaarmaking de Wet open overheid (“Woo”) niet opzij kan zetten. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de beslissing van het college op een op de Woo gegrond verzoek om openbaarmaking van de vaststellingsovereenkomst. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan de in de vaststellingsovereenkomst opgenomen ‘openbaarmakingsclausule’ de bepalingen van de Woo niet opzij zetten: uitgangspunt van de Woo is immers openbaarheid van informatie. Dit betekent volgens de voorzieningenrechter dat bij de overheid berustende informatie openbaar is, tenzij sprake is van een of meer uitzonderingsgronden als bedoeld in art. 5.1 en 5.2 Woo. De voorzieningenrechter overweegt dat de betreffende contractbepaling ook ruimte laat voor openbaarmaking in geval van eventuele publiekrechtelijke of politieke informatieplichten van de gemeente zoals bijvoorbeeld voortvloeiend uit de Woo. De voorzieningenrechter oordeelt dat de contractbepaling ook in zoverre niet in de weg staat aan openbaarmaking.