篡改、伪造环境监测数据是环境保护领域一种新的危害行为,违法者不仅包括被监测企业、第三方运维公司甚至还有环保部门。近年来,无论是职能部门,还是立法机关、司法机关在打击篡改、伪造环境监测数据等行为方面不遗余力,从立法修改到司法解释完善、从惩处造假的被监管企业到惩处造假的职能部门、从行政处罚上升到刑事制裁,法律的红线和底线愈发清晰明确。

篡改、伪造环境监测数据行为的行政违法性

1989年旧的《环境保护法》对于“篡改、伪造环境监测数据”的行为并没有直接、明确的规定。2015年1月1日施行的新的《环境保护法》(以下简称“新《环保法》”)第六十三条、六十五条、六十八条从行政处罚的角度首次明确规定了“篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的行为”的违法行为,将环保数据的真实性问题上升到法律层面;而且不但对被监控单位、监控设备运维企业的数据造假行为予以了规定[1],还对环境监管部门的数据造假行为也进行了专门处罚规定[2]。其中对于涉数据造假的被监控单位人员及第三方运维人员可以处以行政拘留、对于环保部门人员处以相应的行政处分。

1. 2015年的典型案例情况及弄虚作假手段的规定

2015年,环保部共计通报了15起篡改、伪造监测数据的行政处罚案例,该15起典型案例处罚的对象主要为被监测单位,集中于排放废气、废水的企业。采用造假的手法也多种多样,既有直接更改监测数据的,也有通过私接稀释装置等人为干扰监测数据采集的。

为了更好地打击环保造假行为,国家环保部于2016年1月1日发布了《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》(以下简称《办法》,于同日起实施),对查处数据造假行为予以了细化,具体如下:

(1)篡改监测数据的界定

《办法》明确了篡改监测数据的14种情形,主要包括:未经批准部门同意,擅自停运、变更、增减环境监测点位或者故意改变环境监测点位属性的;采取人工遮挡、堵塞和喷淋等方式,干扰采样口或周围局部环境的;人为操纵、干预或者破坏排污单位生产工况、污染源净化设施,使生产或污染状况不符合实际情况的等。

(2)伪造监测数据的界定

《办法》明确了伪造监测数据的8种情形,主要包括:纸质原始记录与电子存储记录不一致,或者谱图与分析结果不对应,或者用其他样品的分析结果和图谱替代的;监测报告与原始记录信息不一致,或者没有相应原始数据的;监测报告的副本与正本不一致的等。

(3)指使的界定

根据《办法》,涉嫌指使篡改、伪造监测数据的行为有5种,主要包括以下情形:强令、授意有关人员篡改、伪造监测数据的;将考核达标或者评比排名情况列为下属监测机构、监测人员的工作考核要求,意图干预监测数据的等。

2. 2016年扩大了数据造假的打击范围

从环境保护部办公厅发布的“关于2016年上半年查处污染源自动监控设施及数据弄虚作假情况的通报”来看,环保部门对数据造假的处罚范围不单单集中在被监测单位,还延伸到第三方运维公司。在通报的8起典型案例中, 2起责任方为社会化运维单位,6起责任方为污染源企业。

第三方运维公司作为被监测单位的自动监控设备运行维护单位,环保部门所要采集的监测数据往往可以被其通过“技术造假”的行为进行更改,导致数据失真,让被监测单位的环境污染行为更不易被发现。在通报的2起案例中,运维公司通过未按技术规范进行日常运维操作,伪造运维记录、篡改数据采集仪程序,致使污染物处理设施不正常运行等手段成为被监测企业逃避环境污染责任的帮凶。国家对于该类主体的处罚,体现了国家对污染源自动监控设施及数据弄虚作假违法行为严厉打击的高压态势。

篡改、伪造自动监测数据行为的刑事违法性

为依法惩治有关环境污染行为,《刑法》第三百三十八条规定了污染环境罪[3],该罪的具体入罪标准及相关细化问题均由司法解释来确定。

2016年12月最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》,自2017年1月1日施行),在该解释中就明确规定了“篡改、伪造自动监测数据”行为的刑事违法性,明确了对“篡改、伪造自动监测数据排污行为”和“破坏国家环境质量监测系统行为”区分不同罪名。

1. 篡改、伪造自动监测数据排污构成严重污染环境的情形——污染环境罪

《解释》第一条第七项规定,“重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”,应当认定为《刑法》第三百三十八条污染环境罪中的“严重污染环境”。

对于《解释》的这一新增规定,在认定构成“污染环境罪”的时候,需要注意的是:

第一,此种情形下,犯罪主体为“重点排污单位”。

第二,此种情形所体现的犯罪行为是数据造假和排放污染物行为的并存,也即“篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施”的同时“排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物”。

第三,此种情形体现的是行为犯,只是要求行为人篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施的同时还在排放上述污染物即可,不要求超标排放。

第四,当前自动监测设施主要监测化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物,而这些物质并不必然属于“有毒物质”,故该项并未要求排放有毒物质。

2. 破坏国家环境质量监测系统所涉犯罪——破坏计算机信息系统罪[4]

在关于数据造假被行政处罚的通报案例中,可见国家对该类行为所处罚的对象不仅仅限于被监测单位,还关注于第三方监测系统的运维单位。《解释》第十条第一款规定:“违反国家规定,针对环境质量监测系统实施下列行为,或者强令、指使、授意他人实施下列行为的,应当依照刑法第二百八十六条的规定,以破坏计算机信息系统罪论处:

  • 修改参数或者监测数据的;
  • 干扰采样,致使监测数据严重失真的;
  • 其他破坏环境质量监测系统的行为。”

根据两高《关于办理危害计算机信息系统安全刑事案件应用法律若干问题的解释》第十一条的规定,计算机信息系统是指具备自动处理数据功能的系统,包括计算机、网络设备、通信设备、自动化控制设备等。据此,国家环境质量监测系统亦属于计算机信息系统的范畴,对其进行破坏的行为可能构成破坏计算机信息系统罪。对于采用物理方式妨害自动监控系统采样、稀释采集的污染物样等行为,实际上是对计算机信息系统功能进行干扰,造成计算机不能正常运行,符合刑法第二百八十六条第一款的规定;而对于采用无形方式删除、修改、增加计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序的,符合刑法第二百八十六条第二款的规定。总之,对于上述两种行为,造成严重后果的,均可以破坏计算机信息系统罪论处。

破坏计算机信息系统罪的犯罪主体是一般主体,即年满16周岁具有刑事责任能力的自然人和单位。进而,对于被监测单位、第三方运维单位、职能部门及其人员甚至社会上其他人,只要是实施了上述《解释》第十条第一款规定的破坏自动监测系统的人员都有可能成为破坏计算机信息系统罪的主体。[5]

此外,根据《解释》第十条第三款的规定,从事环境监测设施维护、运营的人员实施或���参与实施篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施、破坏环境质量监测系统等行为的,应当从重处罚。

3. 竞合处理

环境污染犯罪行为可能同时触犯多个罪名,其中环境数据造假行为也有可能触犯多个罪名。如前2所述,重点排污单位及其人员也可能构成破坏计算机信息系统罪的主体。此时,根据想象竞合犯的处理原则,应从一重罪处罚。

因此,重点排污单位篡改、伪造自动监测数据,排放污染物的行为,可能同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪。因此,《解释》第十条第二款明确:“重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物,同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”