近日,环保部印发了《排污许可管理办法(试行)》(“《管理办法》”),该《管理办法》是对环保部于2016年12月印发的《排污许可证管理暂行规定》(“《暂行规定》”)的延续和细化,是我国为了落实《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》而进行排污许可制度改革的重要基础性文件。相比《暂行规定》,《管理办法》作为部门规章法律效力更高;在内容上,《管理办法》细化了环保部门、排污单位等主体的法律责任,并且规定了企业承诺、自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等五项与企业密切联系的具体制度。对于排污单位而言,无论是申请排污许可证,还是调整完善企业内部的环境管理体系和制度,《管理办法》中的五项重点制度都可以为企业提供一个正确的指引。

企业承诺

所谓企业承诺,主要是指排污单位在申请排污许可证时需要提交的承诺书。根据《管理办法》的规定,企业承诺可以分为两类,一类是排污单位在申请排污许可证时,包括申请变更或者延续排污许可证时需要提交的承诺书,承诺书的样本由环境保护部制定,并且承诺书的内容需要被记载在排污许可证的副本中;另一类是根据《管理办法》第六十一条规定,在《管理办法》实施前已经投产、运营的单位存在不符合核发排污许可证情形,为了获得排污许可证,排污单位所做出的改正承诺。可以说,在《管理办法》的规定下,企业承诺是排污单位取得排污许可证的重要前提。

针对申请排污许可证时需提交的承诺书,在内容上,排污单位应当承诺申请排污许可证的材料是完整、真实和合法的;此外,排污单位应当承诺获得排污许可证后,会按照排污许可证的规定排放污染物,落实排污许可证规定的环境管理要求。在形式上,承诺书应当由排污单位的法定代表人或者主要负责人签字或者盖章。

针对改正承诺,如果企业在《管理办法》实施前存在新建、改建或者扩建的建设项目没有依法取得建设项目环境影响评价文件审批意见,或者按照有关规定经地方人民政府依法处理、整顿后仍不符合要求,或者其采用的污染防治设施或者措施没有能力达到许可排放浓度要求等情形,则在排污单位承诺改正并提出改正方案的前提下,环境保护主管部门可以向其核发排污许可证,并在排污许可证中记载其存在的问题,规定其承诺改正内容和承诺改正期限,一般而言改正期限为三至六个月,最长不超过一年。

相比《暂行规定》,《管理办法》明确要求企业应当在申请排污许可证时提交承诺书作为申请材料,并细化规定了承诺书的内容,还增加了企业可以通过承诺改正来获得排污许可证的规定。总体而言,《管理办法》中规定的企业承诺制度对于落实十九大报告中提出的“强化排污者责任”要求、进一步促进排污单位内在的守法动力来说具有重要的作用。

自行监测

《管理办法》推行排污单位自行监测污染物排放情况的制度。根据《管理办法》第三十四条规定,排污单位应当按照排污许可证规定,安装或者使用符合国家有关环境监测、计量认证规定的监测设备,按照规定维护监测设施,开展自行监测,并保存原始监测记录。对于实施排污许可重点管理的排污单位而言,其应当按照排污许可证规定安装自动监测设备,并与环境保护主管部门的监控设备联网。

为了落实排污单位自行监测的义务,《管理办法》第十九条还明确了排污单位在申请排污许可证时,应当按照自行监测技术指南,编制自行监测方案的义务。其中自行监测技术指南由环保部制定,截止到2017年年底,环保部已经发布了水泥、造纸、提取类制药、石油炼制、火力发电及锅炉、化学合成类制药、钢铁工业及炼焦化学工业、纺织印染以及发酵类制药等10个行业的自行监测指南。

根据《管理办法》第十九条规定,企业编制的自行监测方案的具体内容应包括:

  • 监测点位及示意图、监测指标、监测频次;
  • 使用的监测分析方法、采样方法;
  • 监测质量保证与质量控制要求;
  • 监测数据记录、整理、存档要求等。

此外,核发排污许可证的环保部门,其应当根据排污单位提交的自行监测方案,在排污许可证的副本中列明对其自行监测的要求。[1]并且,在改正期间或者限制生产、停产整治期间的排污企业仍然负有义务执行自行监测。[2]

可见,《管理办法》中规定的自行监测制度是为了推行企业自证守法的一项重要举措,通过将自行监测方案列为排污许可申请材料,并要求企业在运营过程中按照排污许可证规定开展自行监测,可以督促企业建立自我监测的机制,从而及时发现运行过程中的环保问题。同时,自行监测数据也可以被环保部门作为核算排污单位实际排放量、判定其是否按证排污的重要依据。

台账记录

台账记录是指排污单位对日常环境管理信息的记录。[3]根据《管理办法》第三十五条规定,排污单位应当按照排污许可证中关于台账记录的要求,根据生产特点和污染物排放特点,按照排污口或者无组织排放源对相关内容进行记录,具体内容包括:

  • 与污染物排放相关的主要生产设施运行情况,发生异常情况的,应当记录原因和采取的措施;
  • 污染防治设施运行情况及管理信息,发生异常情况的,应当记录原因和采取的措施;
  • 污染物实际排放浓度和排放量,发生超标排放情况的,应当记录超标原因和采取的措施;
  • 其他按照相关技术规范应当记录的信息。

此外,排污单位���当对提交的台账记录的真实性和完整性负责,并依法接受环保主管部门的监督和检查,在保存时间上,排污单位保存台账记录的期限不应少于三年。

相比《暂行规定》只是在附件中提供了环境管理台账信息表的模板,《管理办法》明确规定了排污单位以台账形式记录环境管理信息的义务,并且通过出台相应的台账技术规范细化了台账需要记载的内容。由于台账记录是排污单位在执行排污许可管理过程中自证守法的原始依据,并且环保主管部门可以依法对台账记录进行核查,因此台账记录制度的建立可以督促企业对于排污信息进行自我记录和管理,并且同自行监测数据一样也可以为环保主管部门判定排污单位是否按证排污,以及核查其他环境管理要求的落实情况提供依据。

执行报告

执行报告是指排污单位定期向环境保护主管部门报送排污许可证执行情况的报告。根据《管理办法》第三十七条规定,排污单位应当按照排污许可证规定的关于执行报告内容和频次的要求,编制排污许可证执行报告。《管理办法》中规定的执行报告可以分为年度执行报告、季度执行报告和月执行报告,相比《暂行规定》取消了要求排污单位编制半年度执行报告的规定。

对于年度报告而言,排污单位应当每年在全国排污许可证管理信息平台上填报、提交排污许可证年度执行报告并公开,同时向核发环保部门提交通过全国排污许可证管理信息平台印制的书面执行报告,书面执行报告应当由法定代表人或者主要负责人签字或者盖章。

就执行报告需要涵盖的内容,根据《管理办法》第三十七条规定,季度执行报告和月执行报告至少应当包括排污单位根据自行监测结果说明污染物实际排放浓度和排放量及达标判定分析,以及排污单位超标排放或者污染防治设施异常情况的说明。对于年度执行报告,排污单位可以用其替代当季度或者当月的执行报告,并在季度执行报告或者月执行报告内容的基础之上增加排污单位基本生产信息、污染防治设施运行情况、自行监测执行情况、环境管理台账记录执行情况、信息公开情况、排污单位内部环境管理体系建设与运行情况以及其他排污许可证规定的内容执行情况等内容。此外,《管理办法》还新增规定要求排污单位将建设项目竣工环境保护验收报告中与污染物排放相关的主要内容记载在该项目验收完成当年排污许可证年度执行报告中。

同自行监测数据和台账记录一样,执行报告也是排污单位在执行排污许可证过程中所承担的义务,三者共同构成排污单位在排污许可管理过程中自证守法的主要原始依据,也是环保部门在核查企业是否按证排污时的重要检查内容以及监管执法的依据。

信息公开

为了强化排污单位依法领证、按证排污的意识,加强社会公众以及新闻媒体对排污单位的排污行为、环保部门核发许可证以及执法监管行为的监督,《管理办法》规定了信息公开制度,明确规定排污单位和环保部门都是信息公开的主体。

针对排污单位,根据《管理办法》的规定,排污单位在申请排污许可证时需提交一份其在申请前信息公开情况的说明表。[4]对于实行重点管理的排污单位而言,其在提交排污许可申请材料前,应当将承诺书、基本信息以及拟申请的许可事项向社会公开,公开途径应当选择包括全国排污许可证管理信息平台等便于公众知晓的方式,公开时间不得少于五个工作日。[5]在执行排污许可证过程中,排污单位应公开自行监测数据和执行报告内容。[6]

对于环保部门,核发环保部门在核发排污许可证后应公开排污许可证正本以及副本中的基本事项、承诺书和许可事项。[7]而监管执法部门应在全国排污许可证管理信息平台上公开监管执法信息、无证和违法排污的排污单位名单。[8]

为了落实信息公开制度,《管理办法》还针对未依法公开信息的行为规定了相应的法律责任。对于重点排污单位而言,如未依法公开或者不如实公开有关环境信息,则由县级以上环境保护主管部门责令其公开,依法处以罚款,并予以公告。[9]对于环境保护主管部门,如果其在排污许可受理、核发以及监管执法中未依法公开排污许可相关信息,则由其上级行政机关或者监察机关责令改正,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分,构成犯罪的,应依法追究刑事责任。[10]

综上,《管理办法》中规定的企业承诺、自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等五项制度彼此之间互相联系,共同构成了我国排污许可制度改革的重要内容。《管理办法》中这五项制度的实施,对于改变以往企业依赖于政府进行监管的“保姆式”环境管理模式,强化排污主体责任,构建企业自我监测、自我管理、自主记录和申报,环保部门依规核发、按证监管的排污许可法律制度框架来说具有重要的意义。对于排污单位而言,应当尽快按照《管理办法》中的规定调整完善企业内部的环境管理体系和制度,依法申请排污许可证,从而顺利取得排污许可证。

[1] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第十八条。

[2] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第六十一条。

[3] 《环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范(试行)》(征求意见稿)第3.1条。

[4] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第二十六条。

[5] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第三十四条。

[6] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第十条。

[7] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第三十九条。

[8] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第三十九条。

[9] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第五十五条。

[10] 《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)第五十二条。