Faut-il donner des chartes aux villes de l’Alberta?

On justifie souvent la nécessité de donner des chartes aux grandes villes de Alberta par le manque de souplesse de la Municipal Government Act (la « MGA »), qui s’applique autant au village estival de 20 résidents qu’à une ville de 1,2 million d’habitants. Comme l’a déclaré l’ancienne ministre des Affaires municipales Danielle Larivee, « Pour que des villes comme Edmonton et Calgary deviennent des centres d’excellence à l’échelle internationale, leurs statuts et besoins particuliers doivent être reconnus dans la loi qui s’applique à elles. »

Il faut toutefois noter que la MGA, qui vient d’être entièrement revue, est une loi complexe et exhaustive qui compte 740 articles et plus de 220 règlements. On peut donc penser qu’une charte n’est pas nécessaire pour répondre aux besoins particuliers des grandes villes de l’Alberta, qui pourraient très bien être satisfaits par la MGA. Prenons en exemple la ville de Toronto : les pouvoirs d’imposition accrus qui lui sont conférés par sa charte ont été utilisés comme argument par la province de l’Ontario pour refuser des demandes de financement. La province a considéré que la ville devait user des pouvoirs d’imposition qui lui sont conférés par sa charte et courir le risque politique provoqué par une augmentation d’impôts, plutôt que demander à la province d’assumer ces coûts et ce risque[1]. Plus récemment, la supposée autonomie que procure une charte n’a pas suffi à soustraire la ville de Toronto aux nouvelles mesures législatives de la province visant à réduire le nombre de conseillers municipaux. Il aurait peut-être fallu simplifier la législation qui régit les villages estivaux plutôt que de donner des chartes aux grandes villes.

Les chartes de villes dans d’autres provinces canadiennes

Plusieurs villes canadiennes possèdent déjà leur charte, comme St. John’s, Halifax, Montréal, Hamilton, Winnipeg et Vancouver. La ville de Toronto est la dernière à en avoir reçu une (en 2006). S’il incombe aux assemblées législatives des provinces d’adopter ou de modifier les chartes municipales, il en va autrement en Alberta. En effet, dans cette province, les chartes sont des règlements édictés ou modifiés par le cabinet du gouvernement (City of Calgary Charter, 2018 Regulation et City of Edmonton Charter, 2018 Regulation). Ce mécanisme réglementaire est peut-être efficace, mais il est aussi moins démocratique puisqu’il échappe au contrôle du législateur et pourrait même mener à une délégation de pouvoirs illégitime (c.‑à‑d. illicite).

Une délégation de pouvoirs illégitime?

Les lois comportent parfois une disposition qui permet au gouvernement (plutôt qu’au parlement) de les modifier après leur entrée en vigueur. Une telle disposition fait en sorte qu’un texte adopté par la législature (compétence législative primaire) puisse être modifié ou révoqué par un règlement du gouvernement (compétence législative subordonnée) sans autre examen parlementaire. Les dispositions du genre ont été nommées les « clauses Henri VIII » en référence au Statute of Proclamations, 1539 qui conférait au roi Henri VIII le pouvoir de légiférer par proclamation, pouvoir associé depuis le 16e siècle à l’autocratie exécutive.

Les clauses Henri VIII ne sont pas nécessairement illégitimes. Cependant, les tribunaux canadiens et un comité parlementaire ont recommandé de ne les utiliser que dans des circonstances exceptionnelles. Par exemple, la Loi sur les mesures de guerre délègue au Cabinet les pouvoirs de mener une guerre et de modifier la loi. Cette délégation de pouvoirs législatifs a été contestée sans succès dans In Re Gray[2], où la Cour suprême a statué que le pouvoir de mener une guerre relevait effectivement de circonstances exceptionnelles.

Il est généralement estimé par les tribunaux que les clauses Henri VIII contreviennent aux principes de démocratie et de souveraineté parlementaire. C’est l’avis exprimé en quelques mots dans Ontario Public Schools Boards’ Assn. v. Ontario (Attorney General)[3] où un certain nombre de conseils scolaires ont contesté la Loi de 1997 réduisant le nombre de conseils scolaires, L.O. 1997, chap. 3 qui, comme l’a indiqué le juge Campbell, accorde « d’importants pouvoirs de délégation et de subdélégation » et « un pouvoir incroyablement arbitraire d’édicter des règlements gouvernementaux qui contreviennent à la loi même en vertu de laquelle ces règlements sont pris » [par. 22, traduction libre]. » Le juge Campbell déclare :

C’est une chose de conférer ce pouvoir extraordinaire s’il est vraiment nécessaire pour voir à la protection urgente et immédiate d’un aspect clairement défini de l’intérêt public. Mais c’en est une autre d’en faire un banal pouvoir quotidien du gouvernement, sans restriction quant aux motifs légaux précis pour lesquels il peut être exercé [par. 56, traduction libre].

Cette contestation de la Loi de 1997 réduisant le nombre de conseils scolaires a finalement été rejetée aux motifs que même si le pouvoir de réglementation controversé était dérangeant d’un point de vue légal, aucune tentative n’avait encore été faite pour l’exercer. Aucun règlement censément pris en application de ce pouvoir n’était contesté. Le juge a considéré qu’il était prématuré de statuer sur ce pouvoir remarquable tant qu’il n’y aurait pas de véritable tentative de l’utiliser, vu l’absence de faits concrets ou de violation réelle des droits de quiconque [par. 60, 61].

Néanmoins, les similitudes avec l’état actuel de la législation sur les chartes des villes de l’Alberta sont remarquables. La partie 4.1 de la MGA délègue de vastes pouvoirs permettant d’édicter des chartes municipales par règlements du Cabinet et règlements municipaux. Les City Charter Regulations édictés par le Cabinet en avril 2018 subdélèguent ces pouvoirs aux conseils municipaux d’Edmonton et de Calgary, qui peuvent maintenant adopter de nombreux règlements administratifs en vertu de leurs chartes. La MGA et les City Charter Regulations permettent aux villes à charte d’adopter des règlements municipaux qui modifient non seulement la MGA, mais aussi d’autres lois provinciales. Un règlement d’application d’une charte aurait également préséance sur la MGA ou sur toute autre loi provinciale en cas de conflit ou d’incompatibilité. Cependant, comme l’a déclaré le juge Campbell dans Ontario Public Schools Boards’ Assn v. Ontario (Attorney General), tant qu’il n’y aura pas de véritable tentative d’utiliser ce pouvoir remarquable, il est prématuré de statuer sur la question. À ce stade‑ci, nous ne pouvons qu’inciter les villes à charte de l’Alberta à faire preuve de prudence et le gouvernement provincial à faire preuve de vigilance dans sa surveillance des règlements administratifs.