De ladder voor duurzame verstedelijking zal worden gewijzigd. Dit blijkt uit het Besluit van 16 mei 2014 tot wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (buisleidingen van nationaal belang voor het vervoer van gevaarlijke stoffen alsmede het aanbrengen van enkele verbeteringen) (Stb. 2014/174).

Wijziging “verstopt” in besluit dat betrekking heeft op buisleidingen

Het eerste artikel van dit besluit betreft een wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). Aan het Barro zal een titel 2.9 worden toegevoegd met de titel “Buisleidingen van nationaal belang voor het vervoer van gevaarlijke stoffen”.

Het Besluit van 16 mei bevat nog een tweede wijziging, die niets met buisleidingen te maken heeft. Het tweede artikel voegt namelijk een nieuw vierde lid toe aan artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit artikellid luidt als volgt:

“4. Een onderzoek naar de actuele regionale behoefte als bedoeld in het tweede lid, heeft, in het geval dat het bestemmingsplan, bedoeld in het tweede lid, ziet op de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet en dit onderzoek betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, slechts tot doel na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.”

Kort gezegd: een onderzoek naar de actuele regionale behoefte aan de vestiging van een dienst in de zin van artikel 1 Dienstenwet dat betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, mag slechts tot doel hebben na te gaan of de vestiging van die dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

Strekking ladder duurzame verstedelijking

De ladder voor duurzame verstedelijking is ingevoerd op 1 oktober 2012. Op grond van deze ladder moet een bestuursorgaan in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt beschrijven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte.

De ratio voor deze verplichting is dat hiermee wordt gekomen tot een zorgvuldige benutting van de beschikbare ruimte voor verschillende functies. Deze zorgvuldige benutting vraagt om een goede onderbouwing van nut en noodzaak van een nieuwe stedelijke ruimtevraag en een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van de nieuwe ontwikkeling.

Minister van I&M heeft klachten ontvangen over het stellen van economische voorwaarden door gemeenten en provincies voor het vaststellen van bestemmingsplannen, strijd met Dienstenrichtlijn

Uit de toelichting bij het Besluit van 16 mei 2014 blijkt dat de minister van infrastructuur en milieu klachten heeft ontvangen dat provincies en gemeenten in de praktijk economische voorwaarden stellen (zoals economische behoefte en marktvraag) aan de vaststelling van bestemmingsplannen, die strijdig kunnen zijn met het verbod de Dienstenrichtlijn.

Strekking nieuwe vierde lid

Het nieuwe vierde lid zou hiervoor de oplossing moeten bieden door te bepalen dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte, waar dat betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet, slechts tot doel heeft om na te gaan of die vestiging in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

Het richtlijnartikel over de zogenoemde verboden eisen aan de toelating of vestiging van een dienstenactiviteit, kent de uitzondering dat de daarin genoemde verboden geen betrekking hebben op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang. De toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit mag dus worden beperkt op voorwaarde dat met die beperking geen economische doelen worden nagestreefd en dwingende redenen van algemeen belang aanleiding voor de beperking zijn. In overweging 40 van de Dienstenrichtlijn wordt ruimtelijke ordening genoemd als dwingende reden van algemeen belang. In zaken waarop de Dienstenrichtlijn nog niet van toepassing was oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie reeds eveneens dat ruimtelijke ordening een dwingende reden van algemeen belang vormt die de beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en de vrijheid van het verrichten van diensten kan rechtvaardigen (onder meer in het arrest van 24 maart 2011, nr. C-400/08 (Commissie/Spanje). In de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt naar voren dat het voorkomen van onaanvaardbare leegstand en, in bepaalde gevallen, van duurzame ontwrichting van het bestaande voorzieningenniveau, in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening (onder meer de uitspraken van 24 december 2013, nr. 201306489/1/R35 maart 2014, nr. 201303469/1/R3 en 12 maart 2014, nr. 201303867/1/R4.

Huidige situatie: toename procesrisico en onderzoekslasten

In onze noot bij ABRvS 5 december 2012 (Gst. 2013/13) schreven Tijn Kortmann en ik al dat wij verwachten dat in bestemmingsplanzaken veelvuldig een beroep zal worden gedaan op artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Die verwachting is zonder meer uitgekomen. Een search op “actuele regionale behoefte”  leidde op www.rechtspraak.nl tot 41 resultaten (op 1 juni 2014). Uit die uitspraken volgt dat geregeld niet wordt voldaan aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro. In het kader van de reparatie van het bestemmingsplan zal dan een (stedebouwkundig) adviesbureau opdracht moeten worden gegeven de treden van de ladder na te lopen. Dit onderzoek betreft doorgaans een uitbreiding van het onderzoek naar het antwoord op de vraag of er sprake zal zijn van een ontwrichting van de distributieplanologische voorzieningenstructuur. Een dergelijke ontwrichting is bij mijn weten nooit aangetoond, andersom: het is altijd mogelijk aan te tonen dat zich geen ontwrichting van de distributieplanologische voorzieningenstructuur zal voordoen. In hoeverre dit voor het aantonen van het kunnen voldoen aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro eveneens het geval is, zal gelet op de nog vrij jonge verplichting nog moeten blijken. Het zou mij echter niet verbazen indien ook daarvoor geldt dat altijd kan worden gemotiveerd dat aan die bepaling kan worden voldaan.

In dat geval zal artikel 3.1.6 lid 2 Bro niet leiden tot wat door de wetgever is beoogd, namelijk duurzamer ruimtegebruik. De nieuwe verplichting zal slechts leiden tot meer tijdrovende en kostbare rapporten, om daarmee het risico op een rechterlijke vernietiging te beperken. Bouwprojecten zullen door deze extra onderzoekslast trager van de grond komen.

Is de toevoeging van artikel 3.1.6 lid 4  Bro zinvol?

Zoals hiervoor opgemerkt strekt de toevoeging van het vierde lid ertoe dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte aan de vestiging van een dienst in de zin van artikel 1 Dienstenwet, welk onderzoek betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, slechts tot doel mag hebben na te gaan of de vestiging van die dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

Dat is mijns inziens echter niet anders voor de vestiging van andere functies dan een dienst in de zin van artikel 1 Dienstenwet: ook voor andere functies geldt dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte (ongeacht of dit onderzoek betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging) daaraan er slechts toe mag strekken na te gaan of vestiging van die functie in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het toevoegen van het vierde lid aan artikel 3.1.6 Bro sec voor dienstenactiviteiten lijkt mij dan niet nodig, omdat de goede ruimtelijke ordening de centrale norm is in het ruimtelijke ordeningsrecht. Een beperking tot een onderzoek dat betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, lijkt mij eens te meer onnodig.

Verder is van belang dat een belangrijke uitzondering voor het toepassing van een dienst in de zin van artikel 1 Dienstenwet is dat daaronder mijns inziens geen detailhandel (waarop het merendeel van de artikel 3.1.6 lid 2 Bro-jurisprudentie betrekking heeft) valt. Ik verwijs hiervoor naar mijn eerdere blogbericht. Dat beperkt de meerwaarde van het toegevoegde vierde lid eens te meer.

Deze wijziging treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip waarbij rekening zal worden gehouden met de vaste verandermomenten voor wet- en regelgeving. Dit betekent dat het besluit – naar verwachting – op 1 juli 2014 in werking zal treden.