Honderden producten onterecht verkocht als biologisch“, zo meldt RTL Nieuws op 7 mei 2019. Dit concludeert RTL Nieuws aan de hand van inspectierapporten uit 2017 en 2018. Daaruit zou volgen dat bijna één op de tien biologische boeren zich niet aan de regels op het gebied van dierenwelzijn, medicijngebruik en milieu houdt. Het artikel spreekt verbazing uit dat de betreffende producten toch met het logo biologisch verkocht kunnen worden. Dit bericht heeft tot Kamervragen aan Minister Schouten geleid, waarbij zelfs van ‘gesjoemel’ met biologische producten is gesproken en een oproep is gedaan tot strengere handhaving.

Deze ontwikkelingen roepen de volgende twee vragen op: (i) wanneer producten het keurmerk “biologisch” mogen hebben en (ii) door wie en hoe toezicht wordt gehouden op de biologische producten. Dit blog zal deze vragen beantwoorden.

De basis: Verordening 834/2007

De etikettering van biologische producten is op Europees niveau geregeld in Verordening (EG) nr. 834/2007 (“Verordening“). In deze verordening zijn voorschriften opgenomen voor alle stadia van de productie, bereiding en distributie van biologische producten. Het is bijvoorbeeld verboden om genetisch gemodificeerde producten te gebruiken en bepaalde voorschriften omtrent dierenwelzijn moeten in acht genomen worden om een product als biologisch te mogen aanmerken. De Verordening beoogt onder meer om eerlijke concurrentie te waarborgen en om het vertrouwen van de consument te verzekeren.

Uit de Verordening volgt dat lidstaten de naleving van de daarin opgenomen voorschriften dienen te controleren middels een door hen aan te wijzen toezichthouder(s). Deze toezichthouder is onder meer verantwoordelijk voor de registratie van bedrijven die als biologisch willen kwalificeren en voor het regelmatig controleren van de naleving van deze voorschriften.

Het toezicht in Nederland

In Nederland is Stichting Skal biocontrole (“Skal“) aangewezen door het Ministerie van LNV als autoriteit belast met het houden van toezicht op en de certificering van biologische producten. Skal is een bestuursorgaan dat belast is met toezicht op de naleving van de Verordening, waaronder de registratie en certificering van nieuwe bedrijven.

Indien een bedrijf in aanmerking wil komen voor een certificaat, dient het zich bij Skal te registreren. Vervolgens zal een toelatingsonderzoek plaatsvinden waaruit volgt of het bedrijf aan de voorschriften voldoet. De bedrijven die beschikken over het certificaat vallen vervolgens onder het toezicht van Skal. Als toezichthouder beschikt Skal over diverse bevoegdheden en handhavingsinstrumenten.

Om te beginnen houdt Skal toezicht door middel van inspecties. Elk gecertificeerd biologisch bedrijf wordt minimaal eenmaal per jaar (aangekondigd) bezocht. Daarnaast kan Skal aanvullende inspecties uitvoeren zoals herinspecties bij bedrijven waar afwijkingen zijn geconstateerd of het verzamelen van monsters voor laboratoriumonderzoek. Bij ernstigere afwijkingen kan Skal ook sanctiemiddelen toepassen zoals opschorting of intrekking van de certificatie van bedrijven.

Daarnaast heeft Skal de mogelijkheid zaken voor te leggen aan een tuchtgerecht. Dit tuchtgerecht, benoemd door het bestuur van Skal, kan verscheidene maatregelen opleggen zoals het onder verscherpte controles stellen van de betrokkene en het opleggen van een geldboete. Tot slot worden overtredingen die ook aangemerkt zijn als economisch delict bij de NVWA gemeld waarna het OM eventueel kan overgaan tot strafrechtelijke vervolging.

Beleid van Skal bij afwijkingen

Het beleid van Skal is vastgelegd in het Skal-Reglement voor Certificatie en Toezicht. Indien een situatie niet in overeenstemming is met de eisen wordt deze bestempeld als een afwijking. Afhankelijk van de ernst van de afwijking worden er hersteltermijnen gegund en maatregelen getroffen. Daarbij worden de volgende categorieën gehanteerd:

  1. Lichte afwijking: een afwijking die niet direct van invloed is op het product.
  2. Ernstige afwijking: een grote afwijking in het biologische bedrijfsproces. De biologische status van de producten is niet in het geding.
  3. Kritieke afwijking: schendingen van de basisprincipes van de biologische productie, het product of bedrijfsproces voldoet niet aan de eisen.

Indien bij een bedrijf opnieuw een afwijking wordt geconstateerd of de afwijkingen niet binnen de daarbij behorende termijn worden opgelost, kunnen de afwijkingen worden geclassificeerd in een hogere categorie. Indien een ernstige afwijking bijvoorbeeld niet binnen een hersteltermijn van drie maanden opgelost wordt, kan de afwijking worden opgeschaald naar ‘kritiek’. De opschorting of intrekking van een certificaat komt in principe namelijk (pas) in zicht als sprake is van een kritieke afwijking.

Aanscherping van het beleid in zicht

Het onderzoek van RTL Nieuws heeft zoals aangegeven geleid tot Kamervragen aan Minister Schouten van LNV. Bij de beantwoording is door de Minister onder meer te kennen gegeven dat zij Skal heeft gevraagd een plan van aanpak op te stellen om het sanctiesysteem aan te scherpen. Specifiek dient daarbij aandacht te worden besteed aan de zwaarte van de sancties en de hersteltermijnen voor ondernemers die al eerder de fout in zijn gegaan en die niet tijdig afwijkingen corrigeren.

Dit is in lijn met de conclusies die volgden uit de periodieke evaluatie van Skal. Uit dit onderzoek bleek onder meer dat op het gebied van handhaving en sanctionering nog ruimte voor verbetering bestaat, door het beter benutten van de beschikbare handhavings- en sanctiemogelijkheden. Hoe de verscherping van het beleid zal worden vormgegeven, moet dus nog worden afgewacht.

Conclusie

Voedsel heeft meer dan ooit de aandacht van de consument en de samenleving. Veel consumenten hechten waarde aan producten die op een duurzame wijze zijn geproduceerd. Het certificeren van een product als biologisch wekt in deze context grote verwachtingen. De overheid zal, mede gezien de persaandacht, de aanbieders van biologische producten nog strenger gaan controleren. In het publieke debat wordt (door sommigen) gevraagd naar volledige compliance met alle voorschriften. Het is echter de vraag of dat in de praktijk mogelijk is en of een schending van het evenredigheidsbeginsel niet op de loer ligt als een ondernemer te snel verboden wordt zijn producten als biologisch aan te merken. De Skal en de verantwoordelijke minister zullen een gulden middenweg moeten proberen te vinden in dit complexe speelveld.