Op grond van de Gemeentewet kan geheimhouding worden opgelegd aan onder meer de gemeenteraad omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die worden overlegd. Bij een dergelijk geheimhoudingsbesluit zijn in beginsel slechts degenen aan wie geheimhouding is opgelegd, belanghebbende. Bij uitspraak van 23 november 2016 heeft de Afdeling de kring van belanghebbenden gelijk getrokken aan die bij Wob-verzoek.

Systematiek geheimhoudingsbesluiten op grond van de Gemeentewet (Gemw) en relatie tot Wet openbaarheid van bestuur (Wob)[1]

In dit blog volsta ik met een beschrijving van de systematiek op hoofdlijnen, voor een uitgebreider overzicht (inclusief wetsartikelen en jurisprudentieverwijzingen) verwijs ik graag naar mijn eerdere bericht van 10 maart 2014.

  • De raad, het college, de burgemeester en een raadscommissie kunnen op grond van een belang genoemd in artikel 10 Wob omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen.
  • Schending van de geheimhoudingsplicht is een misdrijf, strafbaar met een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie (artikel 272 Wetboek van Strafrecht).
  • Oplegging van geheimhouding vergt aanwezigheid van een belang genoemd in artikel 10 Wob. In artikel 10 Wob zijn de zogenoemde absolute en relatieve weigeringsgronden genoemd, waaraan een verzoek op grond van artikel 3 Wob (Wob-verzoek) wordt getoetst. Artikel 11 Wob (intern beraad) kan niet ten grondslag worden gelegd aan een geheimhoudingsbesluit (ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1183, r.o. 6.3).
  • Volgens vaste Afdelingsjurisprudentie wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Daarvan is sprake indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. De geheimhoudingsregeling opgenomen in de Gemeentewet is een dergelijke bijzondere regeling (een lex specialis). Dat leidt ertoe dat een Wob-verzoek geen betrekking kan hebben op informatie waarvoor op grond van de Gemeentewet een geheimhoudingsbesluit is genomen en dus dat een dergelijk Wob-verzoek moet worden afgewezen.
  • Indien een geheimhoudingsbesluit op grond van de Gemeentewet voorligt, toetst de rechter: (i) de aanwezigheid van een belang als bedoeld in artikel 10 Wob en daarmee de aanwezigheid van de bevoegdheid tot het nemen van een geheimhoudingsbesluit, vol, dat wil zeggen, op dezelfde wijze als een regulier besluit op een Wob-verzoek zou worden getoetst; en (ii) de vraag of het orgaan dat geheimhouding heeft opgelegd, daartoe heeft kunnen besluiten en dus in de gegeven omstandigheden gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid, terughoudend.
  • Echter, om op te kunnen komen tegen een geheimhoudingsbesluit dient men daarbij belanghebbend te zijn. De kring van belanghebbenden bij een geheimhoudingsbesluit was op grond van vaste Afdelingsjurisprudentie echter zeer beperkt, namelijk in beginsel tot de personen op wie de geheimhoudingsplicht is komen te rusten (raad, burgemeester, college en raadscommissie). De Afdeling heeft echter ook overwogen dat niet uitgesloten is dat er ook andere personen zijn, die een zodanige betrokkenheid kunnen hebben bij stukken ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door het geheimhoudingsbesluit rechtstreeks in hun belangen worden geraakt.
  • Voor verzoekers om informatie betekende het voorgaande dat een verzoek op grond van de Wob met betrekking tot de informatie waarop het geheimhoudingsbesluit betrekking had, vanwege het lex specialiskarakter van het geheimhoudingsbesluit buiten behandeling werd gelaten. Diende men in plaats van een Wob-verzoek, of na het buiten behandeling laten daarvan, een bezwaarschrift in tegen een geheimhoudingsbesluit, dan wel een verzoek om opheffing daarvan en verzoeker was geen belanghebbende bij het geheimhoudingsbesluit, dan werd het verzoek wegens het ontbreken van belanghebbendheid niet-ontvankelijk verklaard.
  • Was men wel belanghebbende bij het geheimhoudingsbesluit, dan werd het bezwaar dan wel het verzoek om opheffing inhoudelijk getoetst aan artikel 10 Wob. Mocht de facto artikel 11 Wob (intern beraad) aan het geheimhoudingsbesluit ten grondslag hebben gelegen, dan kon het betrokken bestuursorgaan de weigering het verzoek in te willigen op grond van het geheimhoudingsbesluit wijzigen door dat geheimhoudingsbesluit in te trekken en het gevraagde te weigeren op grond van artikel 11 Wob (zie ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:105).

Koerswijziging Afdeling

In de uitspraak van 23 november 2016 is aan de orde een verzoek van een journalist om opheffing van de geheimhouding die door de raad van Het Bildt is opgelegd met betrekking tot een overeenkomst en onderliggende stukken betreffen een woonzorgcentrum. De journalist had daartoe een Wob-verzoek ingediend. Het college heeft het verzoek afgewezen wegens de lex specialis-regeling, maar het Wob-verzoek is – naar ik aanneem door de raad – “uiteindelijk tevens opgevat als een verzoek om opheffing van deze geheimhouding“.

De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat de journalist niet als belanghebbende bij het besluit tot weigering van de geheimhouding op te heffen, kan worden aangemerkt. De journalist betoogt onder meer dat hij optreedt als vertegenwoordiger van de media en dat het zijn taak is overheden kritisch te volgen. Ter ondersteuning daarvan wijst hij op jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens waarin de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in een democratische samenleving aan de orde zijn. De Afdeling overweegt:

3.3. Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1183) heeft overwogen zijn besluiten tot het opleggen van geheimhouding en tot het weigeren van de opheffing daarvan primair gericht tot de leden van de raad. Deze besluiten hebben voor hen rechtsgevolgen. In zijn algemeenheid is echter niet uit te sluiten dat er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door deze besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt en zij daarom belanghebbende daarbij zijn.

De Afdeling is thans van oordeel dat de indiener van een verzoek om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd, als belanghebbende in deze zin moet worden aangemerkt. Daartoe wordt overwogen dat, zoals de Afdeling eveneens thans van oordeel is, een verzoek om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd, altijd tevens moet worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Dit betekent dat de indiener van het verzoek zowel belanghebbende is bij het besluit op het verzoek om openbaarmaking als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding. Het vorenstaande betekent voorts dat voor zover het verzoek om opheffing van de geheimhouding bij een ander bestuursorgaan moet worden ingediend, op de ontvanger van het verzoek een doorzendplicht rust. In afwachting van het besluit van het andere bestuursorgaan wordt de beslistermijn op het verzoek om openbaarmaking opgeschort.” (onderstreping: JvO)

Conclusie en observaties

  • De indiener van een verzoek, al dan niet op grond van de Wob, om openbaarmaking van documenten waarop een geheimhoudingsbesluit betrekking heeft, is – anders dan voorheen – door het enkele indienen van dat verzoek bij het besluit op dat verzoek belanghebbende.
  • Een dergelijk verzoek moet – anders dan voorheen – altijd ook worden opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding. Dit is een praktische insteek en voorkomt dat een nieuw verzoek, ditmaal niet om openbaarmaking van de betrokken documenten, maar om opheffing van het geheimhoudingsbesluit dat op die documenten betrekking heeft, moet worden ingediend.
  • Bij een verzoek op grond van de Wob hoeft de verzoeker in beginsel geen belang te stellen bij zijn verzoek. Uit artikel 3 lid 1 Wob volgt dat een ieder een verzoek om informatie kan doen. Het ontbreken van een belang van verzoeker om informatie bij dat verzoek kan niet in zijn nadeel werken bij het besluit op dat verzoek. Het is echter niet zonder meer zo dat voor de inhoud van een besluit op een verzoek om opheffing van geheimhouding het ontbreken van een belang bij verzoeker daarbij evenmin relevant is. Daarbij speelt een rol dat uitgangspunt van de Wob is openbaarheid, terwijl uitgangspunt van de regeling voor geheimhouding in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regeling juist is geheimhouding.

Gegevens uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 23 november 2016

ECLI:NL:RVS:2016:3140

Zaaknummer: 201507807/1/A3