La OCDE quiere sentar unas nuevas bases en la fiscalidad internacional. Para ello, el pasado 9 de octubre hizo público un documento llamado, en su versión española, El enfoque unificado: la propuesta del Secretariado relativa al Primer Pilar, un texto que se encuentra en trámite de consulta pública hasta el próximo 12 de noviembre.

Para los ajenos al debate que lidera la OCDE, el mencionado título puede resultar enigmático. En realidad, este documento constituye una nueva entrega en una ya larga serie vinculada inicialmente a un intento de responder a los retos de la economía digital y que hoy ya pretende con claridad reformar la fiscalidad internacional en una economía digitalizada. Esta serie de documentos comienza en 2015 con el informe final de la Accion 1 del proyecto BEPS y se acelera en 2019 con la publicación en enero de una declaración política en la que se patrocina una reforma basada en dos pilares. El primero afectaría a la distribución de los beneficios de los grupos multinacionales (y la asignación de parte de ellos a las jurisdicciones "de mercado") y el segundo completaría el proyecto BEPS con ciertas medidas de defensa de las bases imponibles nacionales. Tras los documentos publicados en febrero y mayo y tras las cumbres del G20/G7 en Japón y Francia, es ahora el Secretariado de la OCDE el que toma la iniciativa para hilvanar un acuerdo, que otros lideran, dirigido a sentar unas nuevas bases de la fiscalidad internacional.

El camino por el que nos conduce la OCDE nos debería llevar, como ella misma reconoce, a una transformación de los acuerdos sobre los que descansa políticamente la fiscalidad internacional desde hace un siglo. No es baladí, pues, lo que está en juego. Por otra parte, aunque ahora la OCDE afirme que nos hallamos ante una fórmula nueva de consenso, podría pensarse que ya antes, en el plan de trabajo publicado en mayo, se apuntaban las principales idea que ahora se exponen.

Como el nuevo documento reconoce con franqueza, la propuesta unificada descansa en cuatro ideas que engendran un cambio radical. Se reconoce a la jurisdicción de mercado un derecho de gravamen sobre rentas que antes no podían ser allí gravadas. Se introduce un nuevo nexo que prescinde de la exigencia de presencia física propia del nexo tradicional que era el establecimiento permanente. Se asume la necesidad de superar el sistema actual de precios de transferencia dando entrada a sistemas formularios de reparto, antes proscritos. Y se abandona, en consecuencia, el principio de entidad separada para aceptar el significado del grupo y la técnica de reparto del resultado global. La OCDE añade que su propósito es combinar el cambio con la búsqueda de una mayor simplicidad y un mayor grado de seguridad jurídica si bien no explica cómo materializar esta importante declaración de principios.

Pero, ¿qué supone el cambio que se nos ofrece? La OCDE opta por reconocer a las llamadas jurisdicciones de mercado el derecho a gravar una parte del beneficio global de un grupo multinacional incluso cuando ninguna entidad del grupo tiene una presencia física en ese Estado. Esa porción del beneficio global se correspondería con una parte del beneficio residual del grupo una vez determinada la retribución de las funciones rutinarias, con una terminología aún propia del sistema clásico de precios de transferencia. Es decir, se reconoce que un grupo multinacional obtiene un beneficio mayor por las sinergias que la existencia de ese grupo crea y se acepta que un nuevo marco político de justicia fiscal exige atribuir a los Estados de destino el derecho a gravar una parte de ese beneficio residual (no asignable a funciones concretas). Para ello, se crea instrumentalmente un nuevo nexo que serían las ventas en esa jurisdicción de mercado, nexo que se añadiría a los previstos en el actual modelo de convenio de la OCDE.

No obstante, la OCDE introduce varias cautelas. En primer lugar, ese nuevo derecho de gravamen sólo afectaría a los grupos altamente digitalizados y a aquéllos con operaciones dirigidas a consumidores finales. Por otra parte, en el nuevo sistema entrarían grupos con un alto volumen de operaciones; posiblemente el vinculado con el informe país por país (750 millones de euros). Además, el nexo de las ventas en cada país exigiría unos umbrales mínimos de operaciones en cada jurisdicción para que ésta pudiera gravar las consiguientes rentas. Por último, la OCDE asume que la aplicación del nuevo sistema solo sería factible mediando un acuerdo sobre fórmulas y sistemas objetivos a partir de los que calcular el beneficio residual y su reparto entre las diferentes jurisdicciones de mercado.

Y, para terminar, los problemas. La OCDE reconoce que ni siquiera están perfilados los conceptos básicos (empresas altamente digitalizadas y operaciones dirigidas a consumidores) ni las fórmulas de atribución o reparto, pero insiste en la urgencia de alcanzar un acuerdo el próximo año. El sistema supone un cambio profundo, pero no están hoy claras ni sus razones ni sus consecuencias, pues afectará de forma distinta o los diferentes Estados. Además, no responde a una lucha para evitar la erosión de las bases imponibles sino a nuevos criterios de política fiscal con lo que unos países ganarán y otros perderán, sin que se premie ahora la sustancia de los factores de producción. Aunque la OCDE afirme que busca la simplificación, es difícil admitir que el nuevo sistema sea más simple y que todo se resolverá acudiendo a procedimientos amistosos seguidos de un arbitraje. Y, finalmente, se reconoce a las jurisdicciones de mercado un derecho a gravar unas rentas cuando aquellas Administraciones posiblemente carecerán de la información necesaria para hacerlo, máxime si el grupo carece de presencia en ese territorio. De esta forma el nuevo sistema debería descansar en un reforzamiento de la cooperación internacional en situaciones asimétricas.