De deugdelijkheid van een ruimtelijke onderbouwing, behorend bij een omgevingsvergunning voor een project dat afwijkt van het bestemmingsplan, staat of valt met de inhoud van het desbetreffende document. Die deugdelijkheid is niet afhankelijk van de onafhankelijkheid, onpartijdigheid of bijzondere deskundigheid van de opsteller daarvan, aldus een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("de Afdeling") (ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3161).

De ruimtelijke onderbouwing

Wanneer het gaat om een project dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, kan daarvoor niettemin omgevingsvergunning worden verleend als dat beoogde gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Als het bestemmingsplan zelf geen afwijkingsregels bevat waarbinnen de activiteit kan worden vergund, en ook toepassing van de zogeheten "kruimelgevallenregeling" niet aan de orde is, vereist de wet dat de motivering van het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen een 'goede ruimtelijke onderbouwing' bevat.

De eisen die aan deze ruimtelijke onderbouwing worden gesteld, doen niet onder voor die, welke worden gesteld aan de toelichting bij een bestemmingsplan. Zo moet onder andere een verantwoording worden gegeven van de overwegingen die aan de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkeling ten grondslag hebben gelegen, en moeten de uitkomsten van de uitgevoerde planologische onderzoeken worden vermeld; ook moet er inzicht worden geboden in de uitvoerbaarheid, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, van het project. In de praktijk wordt een dergelijke ruimtelijke onderbouwing veelal opgesteld door een daarin gespecialiseerde deskundige, zoals een stedenbouwkundig bureau.

Casus Breda

Het College van B&W van Breda had aan de exploitant van een manege met een paarden- en ponyfokkerij een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de rijhal en een bijgebouw. Omdat de aangevraagde verbouwing van de rijhal in strijd was met het bestemmingsplan hield de omgevingsvergunning de toestemming in om van het bestemmingsplan af te wijken.

De rechtbank had de vergunning vernietigd, omdat zij van oordeel was dat het rapport betreffende de ruimtelijke onderbouwing van het project ondeugdelijk was. De rechtbank kwam tot dit oordeel omdat uit het rapport niet bleek welke persoon of instantie het had opgesteld, waardoor niet aannemelijk was dat het daaraan ten grondslag liggende onderzoek was verricht door een ter zake deskundige, onafhankelijke en onpartijdige persoon. De gemeente Breda ging tegen deze uitspraak in hoger beroep bij de Afdeling.

De Afdeling overwoog: "De vereiste ruimtelijke onderbouwing dient ter onderbouwing van het besluit. Uit de inhoud daarvan moet blijken of die onderbouwing adequaat is en de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Er bestaat geen rechtsregel op grond waarvan een ruimtelijke onderbouwing moet zijn opgesteld door een onafhankelijke en onpartijdige persoon of instantie met een bijzondere deskundigheid. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing, reeds omdat onbekend is wie de opsteller is, ondeugdelijk is."

Commentaar

Deze uitspraak van de Afdeling is in lijn met eerdere uitspraken van de Afdeling over de eisen die aan de opsteller van een ruimtelijke onderbouwing gesteld mogen worden. Zo besliste de Afdeling eerder dat er geen bezwaar tegen is als de ruimtelijke onderbouwing is opgesteld door de architect van het project of door het adviesbureau dat ook het bestemmingsplan had opgesteld en bovendien de vaste ruimtelijke adviseur van de betrokken gemeente was.

In het geval van Breda gebruikt de Afdeling als argument dat er "geen rechtsregel (bestaat) op grond waarvan een ruimtelijke onderbouwing moet zijn opgesteld door een onafhankelijke en onpartijdige persoon of instantie met een bijzondere deskundigheid". Dat is juist, maar dwingt het enkele feit dat een dergelijke wettelijke verplichting ontbreekt tot de daaraan door de Afdeling verbonden conclusie dat die eisen dan ook niet mogen worden gesteld? Ik denk inderdaad van wel, mits het begrip "rechtsregel" wordt uitgelegd als: geschreven of ongeschreven rechtsregel.

Een voorbeeld van een geschreven rechtsregel die deskundigheid en onafhankelijkheid van een adviseur voorschrijft, is artikel 6.1.3.3 van het Besluit ruimtelijke ordening. Dit artikel vormt onderdeel van de regeling over de procedure die moet worden gevolgd wanneer een bestuursorgaan een aanvraag om tegemoetkoming in planschade heeft ontvangen. Het bestuursorgaan is verplicht om een adviseur aan te wijzen die een advies uitbrengt over de op de aanvraag te nemen beslissing. In een gemeentelijke of provinciale verordening of in een Ministeriële regeling moeten regels worden gegeven over de aanwijzing van een adviseur en de wijze waarop deze tot een advies komt. Die regels moeten in ieder geval betrekking hebben op de deskundigheid en onafhankelijkheid van de adviseur.

Een voorbeeld van een ongeschreven regel die met zich brengt dat degene die het bestuursorgaan moet adviseren, onafhankelijk en deskundig is, vormt het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit is één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals gedeeltelijk gecodificeerd in artikel 3:2 Awb ("Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen"). In de Afdelingsjurisprudentie inzake exploitatieplannen wordt aan dit zorgvuldigheidsbeginsel als volgt toepassing gegeven. De taxateur die in opdracht van de gemeente ten behoeve van de vaststelling van een exploitatieplan een taxatie moet verrichten van de in het exploitatiegebied gelegen gronden met het oog op de raming van de zogeheten inbrengwaarde, moet onafhankelijk en deskundig zijn. Hij mag bijvoorbeeld niet betrokken zijn geweest bij de verwerving van de gemeentelijke gronden in het gebied. Is niet aan de eisen van onafhankelijkheid en zorgvuldigheid voldaan, dan oordeelt de Afdeling dat de inbrengwaarde niet met de vereiste zorgvuldigheid is geraamd.

Ingeval van advisering van het bestuursorgaan over een tegemoetkoming in planschade of de raming van inbrengwaarde van gronden, worden derhalve op grond van geschreven respectievelijk ongeschreven rechtsregels eisen gesteld aan de onafhankelijkheid en deskundigheid van de betrokken adviseur. Dat is ook begrijpelijk, omdat het hier de burger is die tegen onzorgvuldig of zelfs willekeurig handelen van de overheid moet worden beschermd. Ten aanzien van degene die een ruimtelijke onderbouwing opstelt, geldt dat laatste argument niet. De ruimtelijke onderbouwing vormt ook geen advies aan het bestuursorgaan. De initiatiefnemer van een project dat afwijkt van het bestemmingplan dient zelf zorg te dragen voor de vereiste goede ruimtelijke onderbouwing. Hij mag die onderbouwing desgewenst zelf opstellen, maar mag daar ook een ander opdracht toe geven. Vanuit die optiek is er geen reden om op voorhand allerlei kwaliteitseisen te stellen aan de opsteller van de ruimtelijke onderbouwing. Het enige dat telt, is de inhoudelijke kwaliteit van die onderbouwing. Die moet worden beoordeeld door het bestuursorgaan, en als de onderbouwing tekortschiet, zal de aangevraagde omgevingsvergunning worden geweigerd. Dat een grotere deskundigheid van de opsteller in beginsel zal bijdragen aan de kwaliteit van die onderbouwing, behoeft intussen geen betoog.