1. Introducción

La Ley 5/2013, de 11 de junio (BOE de 12 de junio), se dicta para incorporar parcialmente al derecho español la Directiva sobre emisiones industriales (Directiva 2010/75/UE, conocida como "Directiva IED" por su sigla en inglés), y aprovecha, además, para revisar y modificar algunos aspectos de la Ley 16/2012, de prevención y control integrados de la contaminación (LPCIC en adelante), impulsando, en especial, una mayor simplificación administrativa.

La Ley acomete una transposición parcial de la Directiva de emisiones industriales porque se limita a incorporar las previsiones contenidas en la "disposiciones comunes" de su Capítulo I y las "disposiciones para las actividades enumeradas en el anexo I de su Capítulo II (que son las correspondientes al ámbito de aplicación de la anterior Directiva 2008/1/CE, relativa a la Prevención y Control Integrados de la Contaminación -reguladas en nuestro país por la Ley 16/2002-, ligeramente modificadas para incluir algunas actividades nuevas).

Se remite a una norma reglamentaria posterior la incorporación de las disposiciones de carácter técnico contenidas en los siguientes capítulos de la "Directiva IED": las "disposiciones especiales para instalaciones de combustión" de su Capítulo II; las "disposiciones especiales sobre las instalaciones de incineración de residuos y las instalaciones de coincineración de residuos" de su Capítulo III; las "disposiciones especiales para instalaciones y actividades que utilicen disolventes orgánicos" de su Capítulo V; y las "disposiciones especiales para instalaciones que producen dióxido de titanio" de su Capítulo VI. Esta norma reglamentaria, ya en proceso de elaboración1, refundirá en un solo texto los reglamentos que actualmente regulan la instalación y el funcionamiento de dichas instalaciones industriales.

Por su parte, la Ley habilita al Gobierno para elaborar, en el plazo de un año, un texto refundido de la LPCIC y de las demás disposiciones en materia de emisiones industriales contenidas en normas con rango de Ley. Por tanto, todas las instalaciones industriales contaminantes mencionadas en los capítulos II a VI de la Directiva serán reguladas en un futuro próximo por dos únicas normas: un Texto Refundido de las disposiciones con rango de Ley y un Real Decreto sobre emisiones industriales.

  1. Supresión del carácter temporal de la autorización ambiental integrada  

La Ley suprime el artículo 25 de la LPCIC, con lo que la autorización ambiental integrada ha dejado de ser una autorización temporal, que debía renovarse a instancia del titular de la instalación cada ocho años. Su duración pasa a ser indefinida, y se mantiene únicamente la posibilidad de revisión de oficio de la autorización, a instancia del órgano competente.  

Se modifica la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados, a fin de precisar que para las instalaciones a las que resulte de aplicación la LPCIC, no regirá el plazo máximo de autorización de ocho años, sino que su plazo de vigencia “coincidirá con el de la autorización ambiental integrada” (art. 27.8 de la Ley de residuos y suelos contaminados).  

  1. Ampliación del concepto de autorización ambiental integrada  

La Ley modifica la definición de autorización ambiental integrada (AAI) contenida en el artículo 3 de la LPCIC, de tal forma que se elimina la exigencia de que una o más instalaciones o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación sean explotadas “por el mismo titular” para poder obtener esta autorización. Ello es acorde con la Directiva IED, pero la Ley española va más allá, al admitir que “tal autorización podrá ser válida para una o más instalaciones o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación”. Con este inciso, parece permitirse que varias instalaciones distintas (no únicamente varias partes de una misma explotación, como prevé la Directiva) y explotadas por diferentes titulares puedan obtener la AAI siempre que tengan la misma ubicación, si bien esta interpretación resulta dudosamente compatible con la Directiva IED.  

  1. Nuevos requerimientos sobre protección del suelo y de las aguas subterráneas  

De acuerdo con las previsiones de la Directiva, la Ley introduce diversos requerimientos para la protección del suelo y de las aguas subterráneas, desde la propia autorización -que deberá contener “las prescripciones que garanticen, en su caso, la protección de suelo y de las aguas subterráneas” y los requisitos adecuados para el control periódico de las medidas adoptadas para evitar las emisiones a estos medios-, hasta, como se verá, el momento en que se produzca el cese definitivo de la actividad.  

  1. Determinación de los valores límite de emisión en relación a las mejores técnicas disponibles  

Uno de los aspectos clave de la Directiva de emisiones industriales que transpone esta Ley, es la obligatoriedad de que los valores límite de emisión de las autorizaciones no excedan de los que figuran en las “conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD)”.  

Hasta ahora, se otorgaba una amplia discrecionalidad a los Estados en la aplicación de las mejores técnicas disponibles para el otorgamiento de autorizaciones. Las MTD, tal como aparecen definidas en los “Documentos de referencia sobre las mejores tecnologías disponibles” (BREF) publicados por la Comisión, no imponen normas jurídicamente vinculantes, sino que se limitan a proporcionar información de referencia. Por otra parte, en la medida en que se preveía que las autoridades tomasen también en consideración, para la fijación de los límites de emisión, las características técnicas de las instalaciones, su situación geográfica y las condiciones ambientales locales, los BREF no constituían la base única para la determinación de los valores límite, lo que permitía a las autoridades competentes apartarse de ellos en el otorgamiento de las autorizaciones.  

A partir de ahora, no podrán superarse, salvo excepciones, los valores límite de emisión que establecen las “conclusiones relativas a las MTD”. Estas conclusiones relativas a las MTD son un nuevo parámetro introducido por la Directiva de emisiones industriales; se extraen de los BREF y se aprueban mediante Decisión de la Comisión Europea para cada tipo de actividad industrial incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva.  

Si bien estas conclusiones no tienen carácter vinculante por sí mismas, la Directiva de Emisiones exige que en las autorizaciones se respeten los niveles de emisión que contienen, aunque sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología precisa. Los niveles de misión no fijan una magnitud fija, sino que establecen unos márgenes admisibles, y es por ello que se mantiene en la LPCIC la posibilidad de atender a distintos criterios para su fijación en cada caso concreto (características técnicas de las instalaciones, naturaleza de las emisiones y su potencial traslado de un medio a otro, etc.).  

Para adecuar todas las instalaciones existentes a los niveles de emisión contenidos en las conclusiones relativas a las MTD, la Ley establece, siguiendo lo dispuesto en la Directiva, que en un plazo de cuatro años desde la aprobación de las conclusiones para determinada actividad industrial, tendrán que revisarse las autorizaciones de las instalaciones a las que afecten.  

Como excepción, la Ley admite (según la posibilidad contenida en la Directiva), que, como excepción, se establezcan valores de emisión menos estrictos cuando se ponga de manifiesto mediante una evaluación “que la consecución de los niveles de emisión asociados con las mejores técnicas disponibles tal y como se describen en las conclusiones relativas a las MTD daría lugar a unos costes desproporcionadamente más elevados en comparación con el beneficio ambiental obtenido debido a: a) la ubicación geográfica o la situación del entorno local de la instalación de que se trate; o b) Las características técnicas de la instalación de que se trate”.  

Para los supuestos en los que se establezcan valores menos estrictos de emisión que los que establezcan las conclusiones relativas a las MTD, la Ley contempla las siguientes cautelas:  

  • El órgano autorizatorio deberá motivar la fijación de valores menos estrictos, incluyendo el resultado de la evaluación y la justificación de las condiciones impuestas.  
  • Se prevé la participación del público en el otorgamiento, modificación sustancial o revisión de una autorización cuando se proponga la aplicación de límites de emisión menos estrictos [nuevo apartado 1.h) del anejo 4 de la LPCIC].  
  • Los valores límite de emisión no podrán superar, en ningún caso, los previstos en la normativa de desarrollo reglamentario de la LPCIC.  
  • Estos valores menos estrictos se reevaularán cuando tenga lugar una revisión de la autorización ambiental integrada.  
  • Los órganos competentes velarán, en todo caso, por que no se produzca ninguna contaminación significativa y por que se alcance un nivel elevado de protección del medio ambiente en su conjunto.  

También se admite que el órgano competente otorgue “exenciones temporales” a la aplicación de los valores límite de emisión resultantes de las conclusiones sobre las MTD, por un tiempo no superior a nueve meses, “respecto a las pruebas y la utilización de tecnologías emergentes”. Tras este periodo, debe interrumpirse la técnica o actividad para alcanzar de nuevo los niveles de emisión asociados a las MTD.  

  1. Medidas de agilización y simplificación del procedimiento autorizatorio  

Reducción de diez a nueve meses del plazo para la resolución del procedimiento de concesión de la autorización ambiental integrada (art. 21 de la LPCIC). Se mantiene el carácter de silencio negativo del transcurso del plazo (que viene impuesto por el derecho comunitario).  

Simplificación del régimen jurídico de modificación de las instalaciones (art. 10 de la LPCIC). Los principales cambios son los siguientes:  

Cuando se trate de modificaciones sustanciales, ya no es necesario la solicitud de una nueva AAI, sino únicamente la modificación de la misma, que se tramitará por el procedimiento simplificado que se establezca reglamentariamente (art. 10 LPCIC).

Para calificar una modificación como sustancial, se mantienen los criterios de la LPCIC, pero se añade uno nuevo de carácter reglado: “cualquier ampliación o modificación de las características del funcionamiento de una instalación se considerará sustancial si la modificación o la ampliación alcanza por sí sola los umbrales de capacidad establecidos, cuando estos existan, en el anejo 1, o si ha de ser sometida al procedimiento de evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la normativa sobre esta materia”. Esta previsión “desplaza” las disposiciones contenidas en algunas normas autonómicas que establecían umbrales de determinados % de incremento de emisiones o vertidos para calificar a una modificación como sustancial, en la medida en que superen a los previstos en el anejo 1 y no puedan considerarse, por ello, como “normas adicionales de protección”.  

Para las modificaciones no sustanciales, se mantiene el mismo sistema de comunicación previa: el titular lo comunicará al órgano competente, indicando razonablemente por qué considera que se trata de una modificación no sustancial, junto con los documentos justificativos, y podrá llevarla a cabo siempre que el órgano competente no manifieste lo contrario en el plazo de un mes. Según resulta de la Ley, la Administración podrá considerar, en este plazo, que resulta necesaria una modificación de la AAI, aun cuando se trate de una modificación no sustancial.  

Extinción de la AAI por disminución de la capacidad de producción de la instalación: la Ley introduce una disposición en virtud de la cual, “cuando la modificación de una instalación suponga una disminución de su capacidad de producción hasta quedar por debajo de los umbrales del anejo 1, dejará de ser exigible la autorización ambiental integrada, causando baja en el inventario de instalaciones (…)”. En estos casos, las instalaciones quedarán sometidas a las exigencias autorizatorias de la legislación sectorial (como las autorizaciones de emisiones, vertidos o de gestión de residuos o, en su caso, las autorizaciones unificadas o únicas previstas en las leyes autonómicas).  

Reducción de la documentación que ha de aportar el interesado en los procedimientos de revisión y actualización de la AAI. El interesado deberá presentar toda la información que requiere la LPCIC “que sea necesaria para la revisión de las condiciones de la autorización” (nuevo art. 25 de la LPCIC). Esta disposición ha de interpretarse, según el criterio hermenéutico contenido la Exposición de Motivos de la Ley, en el sentido de que “se ha suprimido la necesidad de aportar documentos en los procedimientos de actualización y de revisión, cuando ya hubiesen sido aportados con motivo de la solicitud de autorización original”.  

  1. Modificaciones en el régimen de revisión de oficio de las autorizaciones

La Ley introduce el carácter reglado para la autoridad competente de proceder a la revisión de la AAI (“será revisada” dice el nuevo artículo 25.4, frente al “podrá ser modificada de oficio” del antiguo 26 LPCIC).  

Las circunstancias que justifican y exigen esta revisión son las mismas contenidas en la LPCIC, con un supuesto nuevo: cuando “sea necesario cumplir con normas nuevas o revisadas de calidad ambiental”.  

La Ley dispone además, como se ha adelantado, que en un plazo de cuatro años desde la aprobación de las conclusiones relativas a las MTD para determinada actividad deberá procederse a revisar y, en su caso, adaptar todas las condiciones de las autorizaciones de las instalaciones a las que se refieran (que la desarrollen como actividad principal), a fin de garantizar que se cumplan los límites de emisión resultantes de las mismas en condiciones de funcionamiento normal. Con ocasión de esta revisión, se comprobará asimismo que “la instalación cumple con las condiciones de la autorización”.  

  1. Obligaciones tras el cese definitivo de las actividades  

Cuando la actividad implique el uso, producción o emisión de sustancias peligrosas relevantes, susceptibles de contaminar el suelo o las aguas subterráneas, en la documentación de la solicitud de la AAI se requerirá, antes de comenzar la explotación o antes de la actualización de la autorización, un “informe base”, que contendrá la información necesaria para determinar el estado del suelo y las aguas subterráneas, a fin de hacer la comparación cuantitativa con su estado tras el cese definitivo de las actividades; el informe tendrá el contenido mínimo que detalla la Ley [nuevo párrafo f) del artículo 12.1 de la LPCIC].  

El nuevo artículo 22 bis introducido por la Ley, dispone por su parte, en grandes líneas, que el órgano competente establecerá en la AAI las condiciones para que, tras el cese definitivo de las actividades, en el caso de que se haya producido una contaminación significativa del suelo de las aguas subterráneas, se asegure que se restablezca el estado establecido en el informe base. En el supuesto de que no se hubiese exigido la realización de un informe base, el titular estará obligado a adoptar las medidas necesarias para que el emplazamiento, teniendo en cuenta su uso actual o futuro aprobado, no cree un riesgo significativo para la salud o el medio ambiente debido a la contaminación del suelo o de las aguas ocasionada por la actividad.  

  1. La inspección ambiental de las instalaciones y su posibilidad de delegación en entidades privadas  

La Directiva IED acomete por primera vez en materia ambiental la regulación a nivel comunitario del régimen de inspección (hasta ahora la UE se limitaba a formular recomendaciones en la materia). Se trata de un sistema de inspecciones periódicas de las instalaciones, que ha de llevarse a cabo de acuerdo con un plan a escala nacional, regional o local, estipulando la Directiva sus requisitos mínimos.  

La Ley sólo ha transpuesto parcialmente estos preceptos de la Directiva, optando porque su regulación se incluya en la norma reglamentaria de desarrollo. En la regulación de la actualización de las autorizaciones a la que haremos referencia a continuación, se dispone así que “todas las instalaciones cuyas autorizaciones hayan sido actualizadas deberán estar cubiertas por un plan de inspección en los términos que reglamentariamente se establezcan” (nueva disposición transitoria primera de la LPCIC introducida por la Ley).  

En el contenido mínimo de la AAI, se incluyen nuevas prescripciones dirigidas a facilitar las inspecciones, tales como: la obligación de comunicar al órgano competente regularmente –y, al menos, una vez al año, información basada en los resultados del control de las emisiones y otros datos solicitados que permitan al órgano competente verificar el cumplimiento de la autorización; o las “condiciones para evaluar el cumplimiento de los valores límite de emisión” [art. 22, letras i) y k) de la LPCIC, en la redacción introducida por la Ley).  

El mayor problema que suscita el refuerzo de la función inspectora es el derivado de la falta de efectivos y de medios administrativos para acometerla como consecuencia de las restricciones presupuestarias. La Ley permite expresamente delegar la actividad de inspección en entidades privadas, para lo cual define la actividad de inspección como “toda acción llevada a cabo por la autoridad competente o en nombre de ésta” para llevar a cabo las actuaciones de comprobación y control [art. 3, letra w) de la LPCIC en la redacción introducida por la Ley]. A su vez, el nuevo artículo 29 dice que “los órganos competentes en materia de inspección podrán designar a entidades que demuestren la capacidad técnica adecuada, para la realización, en su nombre, de actuaciones de inspección que no estén reservadas a funcionarios públicos; en ningún caso estas actuaciones podrán versar sobre diseño de sistemas, planes o programas de inspección”. El Consejo de Estado alertó en su dictamen sobre el proyecto de Ley sobre la necesidad de adoptar ciertas cautelas para evitar un uso abusivo de entidades colaboradoras (Dictamen núm. 1297/2012).  

  1. Previsiones para la actualización de las AAI existentes

El órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones ambientales integradas adoptará las medidas necesarias para la actualización de las autorizaciones para su adecuación a las previsiones de la Directiva IED, “con anterioridad al 7 de enero de 2014” (nueva disposición transitoria primera de la LPCIC, introducida por la Ley).  

Con esta previsión, se da cumplimiento a lo previsto en la Directiva y se logra que las AAI existentes, que fueron otorgadas tras la aprobación de la Ley 16/2002 y que van a caducar en los próximos años (según la duración máxima de ocho años prevista en la LPCIC), puedan adecuarse al nuevo sistema y eviten, de esta forma, tener que solicitar la renovación prevista en el régimen anterior.  

Sin embargo, la intervención administrativa en este proceso de actualización va a ser reducida (las estrecheces presupuestarias harían imposible que fuera de otra manera). Ello es así porque la Ley dispone que “se considerarán actualizadas”, sin necesidad de someterse a ningún procedimiento administrativo de comprobación, las autorizaciones en vigor que contengan prescripciones explícitas sobre los aspectos que detalla la disposición transitoria primera. Sólo en el caso de que no las incluyan, el órgano competente exigirá la acreditación de su cumplimiento al titular de la instalación. Todas las autorizaciones actualizadas deberán ser publicadas en el boletín oficial de la correspondiente Comunidad Autónoma.