Siempre se ha dicho que la fiscalidad del ahorro es el caballo de batalla de cuantas reformas fiscales han afectado al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). La reforma impulsada por el actual Gobierno no iba a ser menos.

El IRPF existe en España desde el año 1978 y en sus 36 años de vida han sido cuatro las leyes que lo han regulado, cada una de ellas aprobada por gobiernos de diferente signo político y cada una de ellas con un planteamiento diferente para la fiscalidad del ahorro.

La primera de ellas, la Ley 44/1978, aprobada por el Gobierno dirigido por Adolfo Suárez y siendo ministro de Hacienda Francisco Fernández Ordóñez, supuso el pistoletazo de salida de este impuesto en nuestra entonces joven democracia, e introdujo conceptos nuevos que han perdurado hasta hoy tales como la obligación de autoliquidación por el contribuyente, la obligación de retención a cuenta o el suministro de información fiscal. Introdujo la primera distorsión en el tratamiento fiscal de las rentas del ahorro al someter la mayoría de los rendimientos del capital mobiliario a la obligación de retención a cuenta -con el subsiguiente suministro de información fiscal-, mientras que los incrementos y disminuciones de patrimonio no quedaban sujetos ni a retención ni a suministro de información al fisco. Esta diferencia de trato fue el germen de algunos productos de ahorro que se utilizaban para introducir dinero en el sistema financiero y cuyas rentas “escapaban” de información al fisco, productos que dieron lugar a alta litigiosidad con la Administración tributaria y que se hubo de dilucidar ante los tribunales. Las llamadas “primas únicas” y las “cesiones de crédito” son claros ejemplos de ello.

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“El IRPF existe en España desde el año 1978″

La Ley 18/1991, impulsada por el Gobierno de Felipe González con Carlos Solchaga al mando de la cartera de Hacienda, lejos de corregir esta distorsión, la mantuvo e incluso la agudizó al hacer tributar de forma diferente la parte irregular de los incrementos de patrimonio (la parte generada en más de un año) y por establecer los archiconocidos “coeficientes de abatimiento” como medida de fomento del ahorro a largo plazo para las inversiones generadoras de incrementos de patrimonio. Si a lo anterior se añade una amnistía fiscal a través de instrumentos de deuda pública y un deficiente sistema de corrección de la doble imposición de dividendos, puede decirse que la falta de neutralidad en el tratamiento fiscal del ahorro era ya una realidad incipiente.

El Gobierno de José María Aznar, siendo ministro de Economía y Hacienda Rodrigo Rato, alejó definitivamente el tratamiento fiscal del ahorro de los estándares que exige la neutralidad. La Ley 40/1998 consiguió que entonces más que nunca la fiscalidad condicionase la libre elección de los ahorradores entre uno u otro producto financiero, con la consiguiente distorsión en el funcionamiento de los mercados financieros. La tributación de las ganancias patrimoniales generadas en más de un año a un tipo fijo del 15%, la aplicación de reducciones porcentuales del 40% y 75% a los productos generadores de rendimientos del capital mobiliario (depósitos, renta fija y seguros de vida), la instauración en 2003 del régimen de diferimiento por traspasos en la tributación de las instituciones de inversión colectiva o la generosa desgravación para las inversiones en planes de pensiones y resto de sistemas de previsión social debido a la elevada preocupación por la sostenibilidad del sistema público de pensiones, fueron medidas que configuraron un complejo tratamiento fiscal del ahorro, muy alejado de los objetivos de neutralidad fiscal y sencillez.

La vigente Ley 35/2006, impulsada por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y su ministro de Hacienda, Pedro Solbes, trató de poner fin a la falta de neutralidad en la fiscalidad del ahorro instaurando en nuestro sistema el modelo dual imperante en los países escandinavos y rompiendo lo que hasta entonces era sagrado en el impuesto: la progresividad. El nuevo sistema, que es el imperante actualmente, distinguió dos bases imponibles, una para las rentas del esfuerzo personal, que quedaban sometidas a tributación con progresividad, y otra para las rentas del ahorro, inicialmente sometidas a un tipo fijo de gravamen del 18% que posteriormente se incrementó en 2011 a un tipo entre el 19% y el 21% debido a la crisis económica. Con ello se dejó de fomentar fiscalmente el ahorro a largo plazo, saliendo beneficiado el ahorrador especulativo que veía cómo las rentas financieras cortoplacistas quedaban sometidas a tributación sin progresividad. El incentivo fiscal al ahorro a largo plazo quedó relegado a los instrumentos de previsión social individual y a nuevos instrumentos de fomento del ahorro a largo plazo destinados al cobro de rentas vitalicias (PIAS, entre otros). Pese a ello, algunas distorsiones seguían existiendo: la eliminación de la posibilidad de corregir la doble imposición interna de dividendos, aunque fuese compensada por la exención de 1.500 euros, las limitaciones a la compensación de rentas de distinto signo debido a la estanqueidad entre rendimientos del capital mobiliario y ganancias y pérdidas patrimoniales en la base del ahorro, o la tributación con progresividad de las rentas financieras procedentes de los  planes de pensiones son claros ejemplos. Y además, la sencillez del impuesto quedó muy perjudicada por los innumerables regímenes transitorios y de compensaciones fiscales derivados de las medidas adoptadas.

Los objetivos con los que nació la vigente Ley 35/2006 están actualmente notablemente distorsionados por culpa de la feroz crisis económica de los últimos cinco años y por los compromisos asumidos con la Unión Europea para controlar el déficit de nuestra economía.  Las necesidades de recaudación que tales compromisos exigen ha permitido que la falta de neutralidad en el tratamiento fiscal del ahorro se haya vuelto a instaurar en el impuesto. La tributación con progresividad de las ganancias de patrimonio a corto plazo, la estanqueidad entre los rendimientos del capital  mobiliario y las ganancias y pérdidas patrimoniales en la base imponible del ahorro, así como la reintroducción –coyuntural- de progresividad en las rentas del ahorro, son grietas por las que el sistema neutral del gravamen sobre el ahorro ha empezado de nuevo a hacer aguas.

El contexto que se acaba de describir es sobre el que se proyecta la actual reforma del impuesto, impulsada por el gobierno de Mariano Rajoy y su ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, y enmarcada en la más amplia reforma del sistema tributario. Con ésta ya serán cinco las modificaciones estructurales del impuesto, y de nuevo la fiscalidad del ahorro vuelve a ser uno de los ejes de actuación.