De Omgevingswet is gericht op zowel het ‘bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit’ als het ‘doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies’ (artikel 1.3). De omgevingswaarden, die volgens artikel 2.9 worden vastgesteld met het oog op de doelen van de wet, zijn te zien als een concretisering hiervan. In feite zijn omgevingswaarden normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving als beleidsdoel vastleggen. Te denken valt aan de kwaliteit van de buitenlucht, de toelaatbare belasting door geluid, de kwaliteit van water, de toelaatbare belasting door geur of de veiligheid van waterkeringen.

Ruim begrip  

De memorie van toelichting definieert de omgevingswaarden als ‘maatstaven voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen’. De Omgevingswet bakent het begrip omgevingswaarde niet af. Men kan er dus allerlei  beleidsdoelen onder brengen.

Gericht tot de overheid

Omgevingswaarden zijn primair gericht tot de overheid. De waarden dienen als referentiekader bij de inzet van bevoegdheden van de overheid en de wijze van de taakuitoefening. Zij bieden duidelijkheid over de staat of kwaliteit die onderdelen van de fysieke leefomgeving op enig moment moeten hebben, of die moeten worden behouden of moeten worden nagestreefd.

Vaststellen omgevingswaarden

Omgevingswaarden kunnen volgen uit Europese of andere internationale verplichtingen, maar ook uit nationale, provinciale of lokale beleidsdoelen. Zij worden opgesteld door het Rijk (artikel 2.14), provincies (artikel 2.12) of gemeenten (artikel 2.11). Omgevingswaarden binden in beginsel uitsluitend het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde vaststelt. Zij stellen deze vast in een algemene maatregel van bestuur (rijksniveau), een omgevingsverordening (provinciaal niveau) of een omgevingsplan (gemeentelijk niveau). Het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde vaststelt moet zich daarna inzetten om de doelstellingen die zijn vastgelegd in de omgevingswaarden te bereiken.

Verplichtingen voor bedrijven en particulieren? 

Omgevingswaarden zijn niet bindend voor bedrijven of particulieren. Een eerder voorstel om de omgevingswaarde niet alleen voor de overheid te laten gelden, maar ook voor derden is niet overgenomen. Het is dus uitsluitend de overheid die er op kan worden aangesproken dat een omgevingswaarde al dan niet wordt bereikt. Voor bedrijven en burgers kan pas een juridisch bindende werking van een omgevingswaarde ontstaan als deze is vertaald in de voorschriften van een omgevingsvergunning, algemene regels of bijvoorbeeld een maatwerkvoorschrift. Op die manier kunnen omgevingswaarden alsnog doorwerken in concrete verplichtingen voor bedrijven en burgers.

Rechtsgevolgen van omgevingswaarden

De omgevingswaarden kunnen bestaan uit een resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een andere verplichting (artikel 2.10). Wat onder een andere verplichting moet worden verstaan, maakt de Omgevingswet niet duidelijk. Bij het vaststellen van de omgevingswaarde moet worden bepaald op welke termijn aan de omgevingswaarde voldaan moet zijn (artikel 2.10). De omgevingswaarde heeft twee rechtsgevolgen. Ten eerste zal het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld ook een programma moeten vaststellen als op het bij de omgevingswaarde vastgestelde moment niet wordt voldaan of naar verwachting niet zal worden voldaan aan die waarde (artikel 3.9). Dat programma zal een pakket betreffen met beleids- of beheersmaatregelen om alsnog aan die waarde te voldoen. Ten tweede moet voor iedere omgevingswaarde door middel van een systeem van monitoring worden bewaakt wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de belasting door activiteiten of de concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving is (afdeling 20.1). Het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld moet op basis hiervan beoordelen of aan die omgevingswaarde wordt voldaan.

De verhouding tussen de overheden die omgevingswaarden vaststellen

In de Omgevingswet is uitdrukkelijk geregeld dat de integrale overheidszorg voor de fysieke leefomgeving in eerste instantie bij de gemeenten en vervolgens bij de provincie en het Rijk ligt (artikel 2.3). Hiermee is het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ verankerd. Dat betekent met betrekking tot de omgevingswaarden dat de bevoegdheid van het gemeentebestuur wordt beperkt indien sprake is van een regeling op provinciaal of landelijk niveau. Het gemeentebestuur mag dus geen afwijkende of aanvullende waarde vaststellen ten aanzien van een omgevingswaarde die door de provincie of het Rijk is vastgesteld (artikel 2.11). Een uitzondering is mogelijk indien bij de vaststelling van de omgevingswaarde bij omgevingsverordening door de provincie of algemene maatregel van bestuur door het Rijk, anders wordt bepaald. Het voorgaande geldt ook voor provincies ten aanzien van omgevingswaarden vastgesteld door het Rijk.

Verplichte omgevingswaarden 

In sommige gevallen bestaat een verplichting tot het stellen van omgevingswaarden. Voor twee onderwerpen bevat de Omgevingswet een verplichting tot het stellen van provinciale omgevingswaarden (artikel 2.13). Het gaat om de veiligheid van andere dan primaire waterkeringen en de gemiddelde overstromingskans per jaar waaraan bij de verordening aangewezen gebieden zijn blootgesteld. Het Rijk is verplicht tot het stellen van omgevingswaarden voor de veiligheid van primaire waterkeringen (artikel 2.15). Deze verplichtingen zijn een voortzetting van de regeling van de Waterwet.

Daarnaast is er een verplichting voor het Rijk tot het vaststellen van omgevingswaarden met het oog op het milieu (artikel 2.15), die direct voortvloeit uit EU-richtlijnen of andere internationaal-rechtelijke verplichtingen (de basis voor de implementatie van de richtlijnen luchtkwaliteit, de nec-richtlijn, de kaderrichtlijn water, de grondwaterrichtlijn en de Seveso-richtlijn). Voor gemeenten gelden geen verplicht vast te stellen omgevingswaarden. Verder kunnen provinciale staten of de gemeenteraad via instructieregels (aanwijzingen van hogere aan lagere overheden) worden verplicht om omgevingswaarden in de omgevingsverordening respectievelijk het omgevingsplan op te nemen.

Slotopmerkingen

De omgevingswaarden zullen van belang zijn voor het concretiseren van de doelen die met de Omgevingswet moeten worden bereikt. Zoveel is wel duidelijk. Echter, niet duidelijk is hoe de omgevingswaarden precies in de praktijk zullen gaan uitpakken. Zo regelt de Omgevingswet niet concreet over welke onderwerpen omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld. Evenmin geeft de Omgevingswet materiële normen voor de omgevingswaarden zelf. Er zal een lokale invulling worden gegeven aan de omgevingswaarden. De toepassing en invulling van omgevingswaarden roept in zoverre nog vragen op. Het is dus nog moeilijk te voorspellen hoe de omgevingswaarden precies zullen doorwerken in de specifieke gevallen waarin bedrijven of burgers hiermee te maken krijgen.