2018年3月13日,《国务院机构改革方案》(“改革方案”)提请十三届全国人大一次会议审议。根据改革方案,国务院将整合环境保护部(“环保部”)、国家发展和改革委员会(“发改委”)、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局以及国务院南水北调工程建设委员会办公室(“南水北调办公室”)等部门组建形成生态环境部。自1974年10月我国首次成立国务院环境保护领导小组以来,至本次生态环境部的组建,我国环境主管机构已经历经6次改革[1],每一次改革都反映出我国环境主管机构地位的提升以及环境保护工作的进步,尤其是这次环境保护部到生态环境部的转变,体现了我国生态环境保护管理体制的又一次深刻变革。生态环境部首任部长李干杰认为此次重组实现了五个打通,新成立的生态环境部就是要统筹山水林田湖草,进行系统治理。生态环境部职责的扩展和变化,势必带来环保行政监管内容的变化,因应即将发生的变化,企业的环保合规管理工作应作出哪些调整和变化呢?

组建后生态环境部职责范围的变化

根据改革方案,组建后的生态环境部将整合国家发展和改革委员会、水利部、农业部、国家海洋局等部门的职责,详见下表:

经过前述整合后,相比原环保部的职责,组建后的生态环境部职责范围有了六大方面的扩展,具体为:

1. 由环境保护提升到生态环境保护

根据《中华人民共和国环境保护法》(“环境保护法”),环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹,人文遗迹、风景名胜区、自然保护区、城市和乡村等。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》,生态环境是指由大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素组成的总体。严格来说,环境和生态环境存在着区别和联系,生态环境在环境的基础之上还涵盖了生物等生态要素。此次将环境保护部的名称改为生态环境部,意味着,在职责范围上,生态环境部将不再局限于过去的主要以污染防治为主的狭义环境保护工作,而是在原有环境行政管理和环境保护的基础上提升到了生态环境保护,将职能扩大到整个生态领域,这也是与我国生态文明建设是相呼应的。

2. 大气生态环境保护职责做了扩展

生态环境部组建后,发改委的应对气候变化和减排的职责将被纳入生态环境部,这意味着生态环境部将打通一氧化碳和二氧化碳,即统一大气污染防治和气候变化应对。此外,这还意味着生态环境部将在原环保部环境保护职能的基础之上扩大至环境优化的职能,通过将减排职责纳入生态环境部的职责范围,可以有效推动节能低碳措施在大气污染防治行动中的应用,从而带动大气污染和温室气体的双重减排。

3. 水生态环境保护职责做了扩展

生态环境部组建后,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理和流域水环境保护职责以及南水北调办公室对南水北调工程项目区的环境保护职责将被纳入生态环境部,这意味着生态环境部将在原环保部对水污染防治的基础之上扩大对水功能区、流域水、排污口和南水北调工程项目区以及取水规制权的管理,可以说是打通了岸上和水里的污染防治和生态保护。通过由生态环境部统一制定并组织实施水功能区规划、统一管理排污口的设置并保护流域水环境和南水北调工程区的环境,这对于提升我国水生态环境保护的规划、标准和污染治理水平来说具有重大意义。

4. 土壤地下水生态环境保护职责做了扩展

生态环境部组建后,国土资源部的监督防止地下水污染职责将被纳入生态环境部,这意味着生态环境部将在原环保部对地表水污染治理的基础上纳入对地下水的污染防治职责,相当于打通了地上和地下的污染防治和生态保护。通过由生态环境部来监督防治地下水污染,有助于我国加强对土壤、地下水环境的统一监管,并实现对地表水和地下水资源的统一管理。

5. 农业、农村生态环境保护职责做了扩展

生态环境部组建后,农业部的监督指导农业面源污染治理职责被纳入生态环境部,这意味着生态环境部将新增对农业面源污染的监管和治理。[2]通过对农业面源污染进行治理,生态环境部得以打通城市和农村的污染防治和生态保护,从而实现十九大报告提出的监管城乡各类污染排放和行政执法的职责。

6. 海洋生态环境保护职责做了扩展

生态环境部组建后,国家海洋局的海洋环境保护职责将被纳入生态环境部,这意味着生态环境部将新增对海洋环境的保护,这相当于打通了对陆地和海洋的污染防治和生态保护。通过由生态环境部组织开展海洋生态环境保护工作,有助于我国统筹陆海污染综合治理,从而强化陆海污染联防联控。

生态环境部重组后企业环保合规管理应作出的相应调整

生态环境部组建及其职责扩展后,我国的环境行政管理工作将根据改革方案作出调整和扩展,因应这种变化,企业的环保合规管理工作也应相应作出调整和变化。

1. 我国环境行政管理工作可能作出的调整和变化

(1)未来的环境政策、立法将更为协调和统一

由于此前我国将环境行政管理职责分散在不��部门,因此我国的环境政策和立法也呈分散形态,不同部门发布的环境政策间甚至存在不一致和冲突的情况。通过生态环境部职责重塑,我国环境管理机构的分散职责将得以集中,生态环境部将得以统筹未来环境政策和立法,这有助于我国环境政策和立法内容上的协调和统一。

如大气环境政策、立法方面,在《中华人民共和国大气污染防治法》和“大气十条”的指导下,环保部会同国务院有关部门共同对大气污染进行防治,如共同制定污染物总量控制指标等。在应对气候变化和减排方面,发改委组织起草了《碳排放权交易管理暂行办法》、《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》等文件并开展了碳排放权交易试点的工作。而根据《“十三五”节能减排综合工作方案》,其中许多工作要求(如强化主要污染物的减排、建立和完善节能减排市场化机制)都需要环保部联合发改委共同落实。本次生态环境部的组建,将发改委的应对气候变化和减排的职责纳入生态环境部,一定程度上意味着在未来我国关于气候变化和减排的环境政策和立法中,可以将环保部和发改委职责及曾发布的文件进行统一和整合。目前我国正在起草、制定《应对气候变化法》、《全国碳排放权交易管理条例》和《新能源汽车碳配额管理办法》等文件,这也正是在应对气候变化和减排方面协调和统一环保部与发改委的职责以及曾发布的文件的机遇。

在水环境政策、立法方面,依据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》,水利部针对水功能区印发了《水功能区监督管理办法》,针对排污口的管理印发了《入河排污口监督管理办法》以及《陆源排污口邻近海域监测技术规程》等文件。而在流域水环境保护方面,环保部曾联合水利部、发改委等部委共同印发了《太湖流域水环境综合治理总体方案(2013年修编)》,由此看来,环保部和水利部在流域水环境保护方面的职责有所交集,但是在水功能区规划编制和排污口设置管理方面,主要还是由水利部来负责。通过本次生态环境部的组建,在未来生态环境部编制水功能区规划或者颁布与排污口设置管理以及流域水环境保护有关的政策文件时,可将环保部和发改委职责及曾发布的文件进行统一和整合。

在土壤及地下水环境政策、立法方面,目前我国尚未制定或出台专门的土壤及地下水保护法等法律文件,但是环保部于2011年印发了《全国地下水污染防治规划》,根据该规划,环保部会同国土资源部等多部委来指导、协调、督促和检查地下水污染防治规划的实施。此外,我国目前正在对《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》进行审议,根据《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)(二次审议稿),环保部会同国土资源部等多部委负责对土壤及地下水的污染状况调查。从我国现有的土壤及地下水的环境政策中可以看出环保部和国土资源部在土壤及地下水污染防治方面的职责是有所重叠的,通过本次生态环境部的组建,我国在未来土壤及地下水保护法的制定中,可将相关内容进行协调和统一。

(2)环境监管将更为有力

由于我国的环境监管权力分散在在多个部门,缺乏对其的领导和监管,因此在我国环境监管实际工作中,各环境监管机构存在互相推诿责任的情况,致使我国的环境监管力度不够,相关职责在落实上存在缺失,甚至存在环境监管的灰色地带。通过生态环境部职责重塑,可以由一个部门统一部署和行使环境监管权力,而不是由多个部门来协调,相当于形成一个拳头发力,这将使我国的环境监管更为有力。

在大气环境质量以及污染治理方面,通过将应对气候变化和减排的职责并入生态环境部,组建后的生态环境部将会加大对企业二氧化碳减排以及碳排放权交易的监管力度。在水环境质量和污染治理方面,生态环境部将通过编制、完善水功能区划来加强对水功能区的分级分类监管,并严格入河排污口等的设置和监督管理,从而加强对水功能区和流域水的环境保护以及对水污染的防治力度。此外,生态环境部也会加大对南水北调工程项目中取水许可的监管以及工程项目区的环境保护管理。在土壤及地下水环境质量和污染治理方面,生态环境部将加强对企业在选址、建设运行以及搬迁过程中对土壤进行修复以及土壤地下水进行环境保护的监管力度。

(3)环境行政管理的范围将更为广泛

生态环境部职责的重塑将使得我国的环境管理机构统筹生态监管、环境保护和污染防治等多方面的职能,在管理范围上将更为广泛。在大气生态环境管理方面,生态环境部将新增应对气候变化和减排的职责;在水生态环境管理方面,生态环境部将新增对水功能区的区划、对排污口的管理职责、对流域水的环境保护和污染防治职责以及对南水北调项目中取水权的规制。在土壤地下水生态环境管理方面,生态环境部将扩大对土壤及地下水的污染防治和土壤修复方面的管理。在农业、农村生态环境管理方面,生态环境部将新增对农业面源污染的防治和管理。在海洋生态环境管理方面,生态环境部将新增对海洋环境的保护。因此,生态环境部组建后,我国环境行政管理的范围将更为广泛并实现“五个打通”,即打通了地上和地下,打通了岸上和水里,打通了陆地和海洋,打通了城市和农村,打通了一氧化碳和二氧化碳。[3]

(4)环境信息将更加公开透明

对于环境信息公开,在以往的环境管理实践工作中,由于环境管理职责的分散致使各部门对环境信息的公开程度不一致、环境信息公开力度不够。近些年来,环保部在环境信息公开和公众参与方面确立了良好的实践,因此通过本次生态环境部的组建,可以调动多方部门延续环保部在环境信息公开方面的良好实践,从而使得我国的环境信息更加公开和透明,环境信息公开的范围也会随之扩大,环境信息公开的力度也会随之加强。

2. 企业环保合规管理应前瞻性作出相应调整和准备

由于生态环境部职责重塑后会导致我国的环境监管范围更广、监管力度更大,与之相应,企业的环保合规工作也将受到更为广泛、更为严格的监管。

在大气污染防治方面,由于生态环境部将新增应对气候变化和减排的职责,因此企业未来可能要依法自觉履行二氧化碳减排义务,并且其碳排放权交易行为也将受到严格的规范。在水污染防治方面,由于生态环境部新增编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护以及对南水北调项目中取水权的规制等职责,因此企业未来可能要在建设项目环评时一并考虑排污口设置、流域水环境保护、取水许可以及水资源利用效能方面的问题。在土壤地下水污染方面,企业在选址、建设项目环评、项目建设、运行管理以及搬迁过程中,相关法律义务将更为清晰和明确。在农业面源污染方面,对于规模化畜禽养殖的企业,生态环境部可能会通过控制养殖的规模、严格监管养殖的工艺以及污水和固体废物等主要污染物的处理方式,来加强对农业面源污染的防治。因此,规模化畜禽养殖的企业将在前述方面受到更为广泛、更为严格的监管。

由于生态环境部职责的重塑扩大了我国环境行政管理的范围,因此企业的环保合规范围也要随之扩展,管理级别也要相应提升。具体而言,在建设项目环评、排污许可、环境管理方面,企业应至少作出以下几方面具有前瞻性的调整或准备:

(1)在大气污染方面,要从大气污染防治扩展、提升到大气环境质量保护、自觉履行碳减排义务方面。

随着应对气候变化和减排职责被纳入生态环境部的职责范围,企业的减排义务不再局限于对资源的减排,而是将与污染防治相联系,这意味着企业将承担更为严格的碳减排的义务,在碳排放权交易方面也将受到更为严格的监管和规范。因此,企业在大气污染方面的环保合规管理内容不能止于大气污染防治,而是应将节能减排以及碳排放情况也纳为企业环保合规管理的重点内容,从而督促企业自觉履行碳减排义务,进而推动企业的环保合规管理级别从大气污染防治提升至对大气环境质量的保护。

(2)在水污染方面,要从废水排放管理扩展、提升到水环境质量保护、提高水资源利用效能方面。

随着水利部的水资源管理职责以及南水北调工程项目区环境保护的职责被纳入生态环境部的职责范围,企业对水污染方面的环保合规管理内容不应再局限于对废水的排放管理,而是应增加对水环境质量的保护、排污口管理、取水许可以及提高对水资源的利用效能方面内容。

(3)增加土壤、地下水环境质量保护的管理内容

由于此前我国在土壤及地下水的污染防治方面的立法和环境政策较少,监管力度也不够,因此大多数企业的环保合规管理内容并不涵盖对土壤及地下水的环境管理内容。此次生态环境部的组建纳入了对土壤及地下水的环境监管职责,因此企业也应在环保合规管理中,在建设项目选址、进行环境影响评价、项目建设、运行管理以及搬迁过程中增加对土壤及地下水的环境质量保护内容。

(4)增加对生态环境质量保护的管理内容

在生态环境保护方面,由于生态环境部重塑职责后将特别重视对生态环境的监管,加之我国生态环境损害赔偿制度的正式实行,因此企业的环保合规范围也需要扩大至生态环境领域。对于在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区进行投资开发的企业,一方面需更加重视在大气、水、危废等方面的环保合规管理情况;另一方面,企业需要做好建设项目的环评范围扩大至生态要素领域的准备。我国现行环评制度是以大气、水、土壤、固体废物等环境要素为评价对象,未将生物和生态环境等因素纳入环评制度体系,但是随着生态环境部的成立,建设项目环评范围很有可能扩大至生态要素领域,从而避免企业在自然保护区的项目会破坏生态环境、改变区域景观或者影响生物生存。因此,企业的环保合规范围也应当扩大至生态环境领域,并应时刻关注生态环境影响评价制度的发展情况,以便做好对生态要素进行环评的准备。

结语

生态环境部的组建及其职责的重塑作为我国环境管理体系改革中的重要一环,是我国贯彻十九大精神和山水林田湖统一治理生态文明观的重要体现,也是我国生态文明建设中的一项重要的顶层设计。生态环境部职责的重塑可以有效地整合我国此前分散的生态环境保护职责,并统筹生态监管、环境保护和污染防治等多方面职能,这对于加强我国环境污染治理、保障国家生态安全、建设美丽中国来说具有重要意义。此外,鉴于生态环境部组建后职责范围发生了显著变化,因此可能会对企业的项目立项、环境影响评价、取水许可、环境监管等方面产生一定的影响。企业应根据生态环境部组建后职责范围的变化来审视自身的环保合规管理工作,并需要前瞻性的作出相应的调整和准备,以有效的防范和降低环境法律风险。