La naturaleza jurídica de los contratos de seguro suscritos por las Administraciones Públicas para la cobertura de los riesgos derivados de actuaciones determinantes del nacimiento de responsabilidad patrimonial no es una cuestión baladí. Mas allá del debate en torno a encuadre conceptual, la naturaleza de tales contratos proyecta sus efectos sobre el régimen jurídico aplicable y la jurisdicción competente para el enjuiciamiento de las controversias que durante su vigencia se originen. El Tribunal Supremo ha venido a arrojar luz al respecto en su reciente Sentencia 410/2017, de 27 de junio (RJ 2017\3109).

Como es sabido, la Administración Pública celebra contratos de seguro para la cobertura de determinados riesgos vinculados o derivados de su actuación.

El seguro es un instrumento que permite a un actor económico transferir un riesgo del propio patrimonio al del asegurador, sustituyendo un coste incierto y elevado por un coste cierto y reducido. Cuando esta operación se produce en el ámbito de las Administraciones Publicas, el proceso comporta una privatización del riesgo, que opera transfiriendo a las aseguradoras la cobertura de las consecuencias de un riesgo incierto a cambio del abono de la prima. Esta transferencia de riesgos plantea problemas en relación con el régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración. 

Y bien, ¿qué ocurre en aquellos casos en los que, existiendo un contrato de seguro y produciéndose el riesgo para cuya cobertura se ha celebrado el contrato, es la Administración la que asume el pago derivado de la producción del riesgo asegurado? ¿Puede la Administración repetir contra la entidad aseguradora? Y más aún: ¿Cuál es el orden jurisdiccional competente?

Una reciente sentencia del Tribunal Supremo aclara estas dudas al analizar un proceso en el que un ayuntamiento que había contratado un seguro de responsabilidad civil y patrimonial1 para cubrir los posibles daños que pudieran producirse2 como consecuencia de la construcción de una biblioteca municipal, se vio obligado – a la vista de la producción de tales daños - a reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial3 .

Satisfechas por ello las cantidades que se estimaron oportunas en concepto de indemnización4 , el ayuntamiento procedió a reclamar a la entidad aseguradora su pago, de conformidad con el contrato de seguro concertado. Ante la negativa de la aseguradora, decidió interponer demanda ante la jurisdicción civil.

Una vez en vía judicial, el ayuntamiento vio desestimadas sus pretensiones tanto en primera instancia5 , como en apelación6 , y ello por considerarse que se estaba ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración cubierto por un contrato de seguro, y no ante un supuesto derivado del cumplimiento, ejecución o consecuencias de la contratación (en que interviene la misma con otros contratantes). 

De hecho, la sentencia dictada en apelación entendió que para apreciar la naturaleza administrativa de los contratos, lo que implicará a su vez la atribución de la competencia al orden jurisdiccional contencioso administrativo, se ha de partir de dos consideraciones:

1.º que una de las partes contratantes sea Administración Pública, y

2.º que los objetos sobre los que haya recaído la contratación tengan un destino igualmente público,

Cuestiones ambas que consideró concurrían en el asunto cuestionado7 .

Entendió así la sentencia que el contrato de seguro, aunque concertado con una entidad de derecho privado, iba destinado a responder de las posibles responsabilidades por la ejecución de un contrato administrativo, de manera que prima la utilidad pública del aseguramiento, no siendo de recibo alegar una contratación privada para sustraer de la órbita del derecho administrativo el referido contrato. A la vista de esta valoración, concluye la sentencia que las incidencias que puedan surgir en el cumplimiento de ese contrato deben ser sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, en los términos previstos en los artículos 9, 19 y 21 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, artículos 4 y 5 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , y en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que aprueba el Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (artículos 2.1 , 19.1 y 20.1 ).

Frente a este criterio, el ayuntamiento interpuso recurso extraordinario por infracción procesal ante el Tribunal Supremo, cuya reciente sentencia 410/2017 reconoce la competencia de la jurisdicción civil en este caso8 y ello porque considera que no se está ante un contrato administrativo, por mucho que la cobertura pretendida lo sea de una actividad de derecho público, sino ante un contrato privado, al que por tanto resulta de aplicación la doctrina de los actos separables, tanto en cuanto a su régimen jurídico como en cuanto a la jurisdicción competente para su enjuiciamiento. 

Señala la sentencia que el texto original de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas consideraba los contratos de seguro de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas como contratos administrativos, si bien con la reforma operada por la Ley 13/1999, de 28 de diciembre, pasaron a tener el carácter de privados. Finalmente, la naturaleza privada del contrato de seguro para cubrir la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública aparece reconocida en el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio9 , y así se ha mantenido con posterioridad.

En la regulación actualmente vigente (posterior a la aplicable al asunto objeto de estudio aquí) los artículos 18 y siguientes del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se mantiene la distinción entre contratos administrativos y privados, incluyendo en éstos los celebrados por una Administración Pública que tengan por objeto servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II, entre los que están los contratos de seguro.

Así, atendiendo a la normativa administrativa, concluye por tanto que es de aplicación la doctrina de los «actos separables» que distingue:

— entre la fase de preparación y adjudicación el contrato, cuya regulación es la prevista en la legislación de contratos y sus normas de desarrollo y cuya impugnación se decide ante la jurisdicción contencioso-administrativa,

— de aquellos conflictos que surgen entre la Administración y la aseguradora en cuanto a los efectos y extinción del contrato, que se rige por el derecho privado y cuyo enjuiciamiento corresponde, por tanto, a la competencia propia de la jurisdicción civil. 10