Pubblichiamo di seguito gli articoli di Guido Inzaghi e Simone Pisani, apparsi su Il Sole 24 Ore del 10 luglio 2017, sulla responsabilità solidale per le obbligazioni urbanistiche negli interventi di sviluppo immobiliare.

Opere di urbanizzazione incomplete, a rischio “solidarietà”

Guido Inzaghi e Simone Pisani

Comprare casa, ufficio o un laboratorio in un’area interessata da un piano attuativo può presentare rischi. Se le opere di urbanizzazione (strade, parcheggi, parchi, servizi) previste dal piano non sono state completate dal costruttore, l’acquirente rischia di vedersi “presentare il conto” dal Comune, che può contestare l’inadempimento a tutti gli aventi causa dello sviluppatore dell’area. In realtà, il rischio c’è, ma la giurisprudenza l’ha circoscritto ed esistono cautele che possono eliminarlo. Ma andiamo con ordine.

I piani attuativi La riqualificazione e la rigenerazione urbana di aree industriali dismesse, così come la trasformazione di ampi ambiti territoriali di espansione, è normalmente subordinata all’approvazione di strumenti di pianificazione attuativa, quali i piani di lottizzazione o i programmi integrati di intervento.

La finalità dei piani attuativi è di consentire che l’edificazione privata si accompagni alla realizzazione delle opere pubbliche necessarie a supportare il nuovo peso insediativo.

Per garantire il conseguimento dell’obiettivo, l’iter amministrativo di approvazione degli strumenti attuativi sfocia nella stipula di un accordo tra gli sviluppatori e l’amministrazione comunale (convenzione urbanistica), che tipicamente, tra gli altri obblighi, prevede la cessione gratuita al Comune delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione, nonché la realizzazione, direttamente a cura degli sviluppatori e a scomputo degli oneri da versare al Comune per la costruzione delle edificazioni private, delle opere di urbanizzazione primaria e di una quota delle opere secondarie.

Le responsabilità Le opere di urbanizzazione di regola devono essere completate entro dieci anni dalla stipula della convenzione e il relativo impegno deve essere coperto da garanzie (normalmente fideiussioni bancarie o polizze fideiussorie).

Gli obblighi assunti dallo sviluppatore hanno però una natura che si estende ben oltre la sua sfera soggettiva.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti affermato che l’obbligazione di provvedere a realizzare le opere di urbanizzazione deve qualificarsi come propter rem ( o “ambulatoria”), nel senso che essa va adempiuta non solo dall’operatore che ha stipulato la convenzione, ma anche da coloro che richiedano il titolo edilizio, da coloro che realizzino opere edilizie e dai loro aventi causa (Tar Lombardia-Brescia, sentenza 1157/2013; Tar Sicilia Catania, 3011/2004).

Gli obblighi urbanizzativi peraltro gravano solidalmente su tutti i proprietari dei lotti inclusi nel piano attuativo, indipendentemente dalla circostanza che sul singolo lotto sia o meno prevista la realizzazione delle opere pubbliche; tutti i proprietari delle aree incluse nel piano attuativo sono dunque obbligati in solido all’adempimento, ai sensi dell’articolo 1294 del Codice civile.

Sulla base di questi principi, con particolare riferimento ai casi in cui la società di sviluppo stia affrontando situazioni di crisi d’impresa, la natura delle obbligazioni in questione potrebbe dunque risultare rischiosa per gli acquirenti di singoli immobili o singole unità immobiliari incluse nel perimetro del piano attuativo, che potrebbero dover rispondere di obbligazioni inadempiute da parte dell’originario sviluppatore.

I limiti Ma la giurisprudenza ha introdotto importanti esclusioni e limitazioni.

Un primo orientamento giurisprudenziale, pur non unanimemente condiviso, ha difatti precisato che sono esclusi dall’area dei responsabili «i soggetti successivi acquirenti da chi ha realizzato la costruzione sulla base della concessione, con la conseguenza che qualora quest’ultimo abbia anche realizzato le opere di urbanizzazione può rivalersi con i successivi acquirenti della spesa sostenuta solo in virtù di espressa pattuizione negoziale, nella quale non viene più in rilievo il carattere “reale” dell’obbligazione». (Cassazione civile, sentenze 16999/2015 e 11196/2007), dovendosi dunque escludere dalla cerchia degli obbligati «coloro che abbiano in seguito acquistato le abitazioni» (Tar Sardegna, sezione Cagliari 13/2017). Un secondo orientamento ha poi chiarito che, anche per agli originari sviluppatori, se la prestazione è divisibile, la intrinseca parziarietà della obbligazione prevale sulla solidarietà passiva (Sezioni unite, sentenza 9 aprile 2008 n. 9148) e dunque ogni proprietario è obbligato solamente per la quota di sua spettanza (Tar Campania, Salerno, 1952/2013). La giurisprudenza ha così introdotto giusti contemperamenti alla natura propter rem delle obbligazioni urbanizzative.

Verifiche prima del rogito e rimedi ad hoc nei contratti

Prima di acquistare un immobile inserito in un piano attuativo è opportuno verificare il completo assolvimento degli impegni assunti dallo sviluppatore. Altrimenti si rischia di trovarsi tra le fila dei responsabili per l’adempimento nei confronti della pubblica amministrazione degli impegni urbanizzativi.

L’esame può portare a identificare eventuali urbanizzazioni non ancora attuate dallo sviluppatore, consentendo di valutare i profili di rischio e di disagio e di assumere le opportune garanzie.

Oltre alla possibilità che l’amministrazione richieda al nuovo acquirente di ottemperare agli obblighi eventualmente inadempiuti, da intendersi limitata alle fattispecie ammesse dalla giurisprudenza (si veda articolo a fianco), il mancato completamento delle opere di urbanizzazione può tradursi in effettivi disagi.

Si pensi al mancato completamento del verde pubblico o della viabilità di zona.

E se è vero che i rischi di mancata attuazione delle opere di urbanizzazione sono mitigati dall’obbligo dello sviluppatore di consegnare all’amministrazione garanzie (fideiussioni bancarie o polizze fideiussorie) che il Comune può escutere in caso di inadempimento, è altrettanto vero che l’attuazione degli impegni urbanizzativi in via sostitutiva da parte del Comune, a seguito di escussione delle garanzie, può comunque richiedere tempi lunghi.

Nondimeno, la stessa escussione da parte del Comune delle garanzie prestate dall’operatore originario, in determinati casi, allorquando il contratto di garanzia contenga specifiche condizioni o limitazioni, può rivelarsi critica.

Oltre ad una generale verifica degli impegni urbanizzativi assunti dall’operatore con la convenzione urbanistica, l’analisi dovrebbe concentrarsi anche sull’agibilità degli immobili (e, dunque, la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti previste per legge), la cui formazione è normalmente subordinata al completamento perlomeno di quelle opere di urbanizzazioni che siano indispensabili a garantire la fruibilità del fabbricato.

La disamina dovrà anche tener conto degli effetti sui rapporti convenzionali incardinati tra l’originario sviluppatore e la Pa delle norme introdotte, sul piano nazionale o regionale, per far fronte alla crisi del settore immobiliare, quali le proroghe dettate dal decreto del fare (Dl 69/2013), o, in regione Lombardia, quelle recentemente introdotte dalla legge di semplificazione 2017 (Lr 15/2017).

Quando l’analisi dell’adempimento degli impegni urbanizzativi da parte dello sviluppatore originario rivela criticità, il potenziale acquirente potrà valutare l’acquisto con piena consapevolezza e potrà dunque introdurre specifici rimedi sul piano contrattuale.

Ancora, all’esito delle verifiche, l’acquirente potrà appurare con il Comune lo stato dei procedimenti eventualmente già avviati per arrivare a realizzare in via sostitutiva le opere mancanti.

Gli esempi

IL LOTTO SENZA OPERE

Un privato ha acquistato un terreno, subentrando nel titolo edilizio rilasciato al cenditore per un edificio destinato ad uffici. L’intervento ricade in un piano di lottizzazione che, per l’area acquistata, non prevede opere pubbliche. In caso di mancata realizzazione dei parcheggi previsti dal piano, il Comune intende rifarsi sull’acquirente.

  • Gli obblighi di urbanizzazione gravano solidalmente su tutti i proprietari dei lotti del piano attuativo, anche se sul singolo lotto non sono previste opere pubbliche. Il Comune può pertanto richiedere l’ottemperanza agli obblighi della convenzione a ciascuno dei comproprietari delle aree incluse nel piano di lottizzazione

LA GARANZIA DELLA FIDEIUSSIONE

Una coppia ha acquistato un appartamento da uno sviluppatore che non ha ancora completato la piantumazione delle aree verdi previste dal piano attuativo. Il Comune ha mandato una diffida allo sviluppatore mediante la quale, alla luce della convenzione urbanistica, ha intimato di adempiere

  • Secondo quanto normalmente previsto nelle convenzioni urbanistiche, il Comune può escutere la fideiussione rilasciata dallo sviluppatore a garanzia del proprio impegno urbanizzativo e può dunque dare direttamente seguito al completamento dei lavori di piantumazione

I LIMITI ALLA SOLIDARIETÀ

Un privato ha acquistato un appartamento da uno sviluppatore che non ha ancora completato la viabilità prevista dal piano attuativo. Il Comune ha già tentato di escutere la fideiussione, ma è sorto un contenzioso con la banca. Il Comune vuole chiedere al privato di ottemperare all’obbligo

  • Le obbligazioni in questione vincolano anche gli aventi causa di chi si è originariamente impegnato nei confronti del Comune. Ma, secondo quanto chiarito da un filone giurisprudenziale, chi ha acquistato un appartamento dal costruttore è escluso dalla cerchia degli obbligati

I PROPRIETARI DI PIÙ LOTTI

Un programma integrato di intervento comprende più terreni con diversi proprietari. La convenzione con il Comune prevede il versamento da parte dei proprietari di una cospicua somma a titolo di oneri di urbanizzazione. Nel caso alcuni proprietari dovessero sottrarsi al pagamento, il Comune può rifarsi sugli altri?

  • Gli obblighi assunti con la convenzione gravano in modo solidale su tutti i proprietari dei lotti. Ma la giurisprudenza ha chiarito che, se la prestazione è divisibile, l’intrinseca parziarietà dell’obbligazione prevale sulla solidarietà passiva e ogni proprietario è obbligato solo per la quota di sua spettanza