Op 29 januari 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan over een bestemmingsplan waarin de gemeenteraad een beperkt aantal locaties had aangewezen voor de vestiging van een speelautomatenhal. Deze uitspraak is interessant vanwege de samenloop tussen een bestemmingsplan dat is vastgesteld op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en een vergunningstelsel dat is opgenomen in een gemeentelijke verordening, in dit geval de Speelautomatenhalverordening van de gemeente Heerhugowaard.

Wat was er aan de hand? De raad van de gemeente Heerhugowaard heeft het bestemmingsplan “Stadshart” vastgesteld op 22 januari 2013. Dit plan maakt de vestiging van een speelautomatenhal mogelijk binnen een bepaalde zone, maar niet in het pand van appellante waar nu een bioscoop is gevestigd. Naast het bestemmingsplan is ook een Speelautomatenhalverordening vastgesteld. Op basis van deze verordening kan één exploitatievergunning voor een speelautomatenhal worden verleend. Het was tot 18 maart 2014 mogelijk om een aanvraag voor deze vergunning in te dienen. De vaststelling van het bestemmingsplan liep dus op de vergunningverlening vooruit en hier ligt de kern van het bezwaar van appellante. Zij betoogt namelijk dat als het bestemmingsplan bepaalt waar een speelautomatenhal mag komen, niet meer eenieder de mogelijkheid krijgt om in aanmerking te komen voor de exploitatievergunning. Het plan is volgens haar ‘toegeschreven’ naar de belangen van één bepaalde speelautomatenhallenexploitant, omdat deze exploitant al een overeenkomst zou hebben gesloten met de eigenaar van de panden waar het bestemmingsplan nu de vestiging van een speelautomatenhal planologisch mogelijk maakt.

De Afdeling is snel klaar met dit betoog van appellante. De Afdeling beoordeelt namelijk uitsluitend de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. In de “Beleidsnota Speelautomatenhal” van de raad staat dat gelet op het inwonertal één speelautomatenhal voldoende wordt geacht. Het is daarom niet onredelijk “om slechts een beperkt aantal locaties aan te wijzen waar een speelautomatenhal kan worden gevestigd”. De raad heeft, in aansluiting op het vorige plan, gekozen voor een speelautomatenhal aan het Coolplein waar, anders dan op de locatie van de bioscoop, ook zelfstandige horeca tot en met horecacategorie 3 mogelijk wordt gemaakt. Verder acht de raad een speelautomatenhal niet passend in combinatie met een bioscoop en wil de raad de bioscoop zonder functiemenging behouden. Deze keuze van de raad acht de Afdeling, gelet op de aard van de functie speelautomatenhal, niet onredelijk. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het mogelijk maken van een speelautomatenhal op het perceel van appellante.

Bij deze uitspraak heb ik een annotatie geschreven die is gepubliceerd in AB 2014/124. In deze annotatie ga ik nader in op het door de Afdeling in de uitspraak gehanteerde specialiteitsbeginsel. Op grond van dit beginsel dient de belangenafweging door bestuursorganen beperkt dient te blijven tot die belangen die de desbetreffende wet beoogt te beschermen. Dit heeft tot gevolg dat in het kader van het bestemmingsplan uitsluitend ruimtelijk relevante aspecten aan de orde kunnen komen.

De Afdeling oordeelt in de uitspraak dat het niet onredelijk is om slechts een beperkt aantal locaties aan te wijzen. De conclusie lijkt dan ook te zijn dat zolang sprake is van een éénvergunningstelsel dat een activiteit reguleert die op grond van het bestemmingsplan op meerdere plekken gerealiseerd kan worden, er geen strijd is met de Wro, mits de aanwijzing van de locaties in het bestemmingsplan ruimtelijk relevant is.

Men kan zich echter afvragen of als zowel een bestemmingsplan als een vergunningstelsel een activiteit op slechts één (of een enkele) locatie mogelijk maakt, en dus sprake is van een sterke koppeling tussen het planologische stelsel (bestemmingsplan of omgevingsvergunning) en het gemeentelijke stelsel (exploitatievergunningstelsel), een integrale(re) benadering op zijn plaats is. In dit soort gevallen wordt immers door middel van een exploitatievergunningstelsel indirect het gebruik gereguleerd en wordt door middel van het bestemmingsplan (gedeeltelijk) bepaald wie voor de vergunning in aanmerking komt.

Het is de vraag of een ‘dubbele’ regulering van dezelfde activiteit, met behoud van het specialiteitsbeginsel, in dit soort gevallen wenselijk is. Mijns inziens is sprake van een dusdanig grote verwevenheid tussen beide toestemmingstelsels dat de wetgever zou kunnen overwegen om dergelijke (exploitatie)vergunningstelsels ook onder de reikwijdte van de Omgevingswet te brengen. Hierdoor kunnen de toestemmingen worden geïntegreerd of in ieder geval gecoördineerd tot stand komen. Een dergelijke procedure zou leiden tot de selectie van één exploitant van de speelautomatenhal, welke keuze zou worden neergelegd in zowel het bestemmingsplan (of omgevingsvergunning) als de exploitatievergunning.