Voor de invulling van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer) moet geen aansluiting worden gezocht bij het begrip stedelijke ontwikkeling uit het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dat oordeelde de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland, anders dan de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), in een uitspraak van 3 juli 2017 (ECLI:NL:RBGEL:2017:4105).

Uitspraak rechtbank Gelderland

Aan verzoekster is een omgevingsvergunning verleend voor gebruik van een perceel als leisurecentrum, in strijd met het bestemmingsplan (art. 2.1, lid 1 onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo). De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de zogenoemde kruimellijst (art. 2.12, lid 1 aanhef en onder a, nummer 2 jo. artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, Bor).

In de voorlopige voorziening procedure staat de vraag centraal of de juiste voorbereidingsprocedure is toegepast bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Van belang is hierbij dat ingevolge art. 3.7 en 3.10 Wabo bij een omgevingsvergunning die wordt verleend met toepassing van de kruimellijst (A2-vergunning), de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Indien de kruimellijst niet kan worden toegepast, en ook het bestemmingsplan zelf niet in een afwijking voorziet, dan kan alleen nog een omgevingsvergunning worden verleend om af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van art. 2.12, lid 1 aanhef onder a nummer 3, Wabo (A3-vergunning). Op een A3-vergunning is echter niet de reguliere maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Voor de vraag of de juiste voorbereidingsprocedure is toegepast, dient dus eerst te worden bezien of bij de verlening van de omgevingsvergunning terecht gebruik is gemaakt van de kruimellijst.

Met toepassing van de kruimellijst, in dit geval art. 4, aanhef en onderdeel 9, Bijlage II Bor, komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan in aanmerking: “het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen“.

Van dit onderdeel van de kruimellijst kan ingevolge art. 5, lid 6, Bijlage II Bor echter geen gebruik worden gemaakt als sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer (lees: een activiteit waarvoor het opstellen van een mer-(beoordeling) verplicht is). Onderdeel D.11.2 bijlage bij het Besluit mer noemt de activiteit “aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject“. Toegepast op de casus in de uitspraak van de rechtbank Gelderland, gaat het dus om de vraag of het leisurecentrum kwalificeert als stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit mer. Als dat namelijk het geval is, dan kan geen gebruik worden gemaakt van de kruimellijst en had de verlening of weigering van een A3-vergunning met toepassing van de uitgebreide procedure moeten worden voorbereid.

De bezwaarschriftencommissie oordeelde dat inderdaad sprake was van een stedelijk ontwikkelingsproject en dat daarom de kruimellijst niet kon worden toegepast. De bezwaarschriftencommissie sloot daartoe, in lijn met de genoemde uitspraak van de Afdeling van 7 december 2016, aan bij het begrip stedelijke ontwikkeling zoals gedefinieerd in artikel 1.1.1, lid 1 onder i, Bro:

stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen

In het besluit op bezwaar stelde verweerder echter dat geen sprake is van aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu ten opzichte van de mogelijkheden van het bestemmingsplan, zodat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer. Met oog op de beroering in de samenleving en politiek is vervolgens toch besloten het advies van de bezwaarschriftencommissie, en daarmee alsnog de uitgebreide voorbereidingsprocedure, te volgen. Verzoekster is het hier niet mee eens en stelt bij de voorzieningenrechter dat ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd.

De voorzieningenrechter beslist meteen in de hoofdzaak (art. 8:86 Awb) en stelt dat:

  • onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling, beantwoording van de vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling, afhangt van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en omvang van de voorziene wijziging een rol spelen. Of per saldo aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan is bij die kwalificatie niet van belang;
  • wellicht anders dan de voorzieningenrechter van de Afdeling in zijn uitspraak van 7 december 2016 voor de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject niet artikel 1.1.1, lid 1 onder i, Bro van belang is;
  • uit elkaar moet worden gehouden of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit mer of het Bro. Uit meerdere uitspraken van de Afdeling volgt immers dat een project wel een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer kan zijn maar niet in de zin van het Bro, en omgekeerd. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat kennelijk sprake is van twee verschillende begrippen;
  • op basis van concrete omstandigheden van het geval het leisurecentrum niet kwalificeert als stedelijk ontwikkelingsproject, zodat de kruimellijst en de reguliere voorbereidingsprocedure terecht zijn toegepast.

De voorzieningenrechter vernietigt de beslissing op bezwaar zodat het primaire besluit herleeft en het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.

Uitspraak afdeling

Het oordeel van de voorzieningenrechter is, zoals in de uitspraak ook wordt opgemerkt, niet in lijn met een eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3279). De Afdeling overwoog namelijk dat ter invulling van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit mer wel aansluiting mag worden gezocht bij het begrip stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro. In die uitspraak werd met een koppeling naar het begrip stedelijke ontwikkeling in het Bro, een parkeerterrein van ongeveer 115.000 m² gekwalificeerd als een stedelijk ontwikkelingsproject ingevolge het Besluit mer, waarop dus niet onderdeel 9 van de kruimellijst van toepassing kon zijn. Zie over deze uitspraak van de Afdeling ook de eerder Stibbeblog van Jan van Oosten en Silvie van Ravels van 20 februari 2017.

In hun blog stippen Van Oosten en Van Ravels aan dat ze de lijn van de Afdeling om voor de uitleg van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject aan te sluiten bij het Bro, niet zonder meer logisch vinden gelet op (i) de verschillende belangen die de ruimtelijke ordeningswetgeving en de milieuwetgeving nastreven en (ii) het verschil in herkomst (Europees vs. nationaal) van de begrippen stedelijke ontwikkelingsproject / stedelijke ontwikkeling. De uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland ligt wat dat betreft wel in lijn met de bevindingen van Van Oosten en Van Ravels.

Afsluiting

Het antwoord op de vraag in de titel van dit bericht is dus nog niet eenduidig te geven. Het is afwachten of de Afdeling blijft bij het standpunt in de uitspraak van 7 december 2017 of dat de meer voor de hand liggende lijn van de rechtbank Gelderland wordt gevolgd. Dit zal waarschijnlijk het eerst blijken uit de uitspraak in de bodemprocedure inzake de kwestie die in de uitspraak van 7 december 2016 aan de orde was en vervolgens nogmaals aan de orde komen als tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland hoger beroep is ingesteld.