Crisi ucraina. Le proposte della Commissione per aiutare le vittime della guerra e la gestione delle frontiere esterne dell’Unione

Dopo aver ripetutamente sanzionato la Federazione Russa per aver riconosciuto le aree degli oblast di Donetsk e Luhansk, non controllate dal governo ucraino, come entità indipendenti ed aver lanciato un attacco militare nei confronti delle principali città e aeroporti ucraini[1], l’Unione Europea ha deciso di rafforzare il sostegno umanitario, finanziario ed operativo a favore degli Stati Membri confinanti e di offrire un rifugio sicuro alle persone in fuga dalla guerra in Ucraina. In tale prospettiva, in data 2 marzo 2022 la Commissione ha deciso, da un lato, di proporre l’attivazione della Direttiva sulla protezione temporanea per offrire assistenza efficace ai profughi e, dall’altro, di presentare degli Orientamenti operativi al fine di supportare le guardie di frontiera degli Stati Membri nel gestire efficacemente gli arrivi alle frontiere dell'Ucraina con l’Unione.

Infatti, si stima che dall'invasione militare dell'Ucraina da parte della Russia, oltre 650.000 persone siano fuggite negli Stati Membri confinanti. È altamente probabile che, nei prossimi mesi, l'Unione Europea si troverà a far fronte ad un continuo afflusso di persone costrette a lasciare l’Ucraina a causa del conflitto. La Commissione ha pertanto deciso di presentare una proposta di Direttiva[2] al fine di consentire al Consiglio di stabilire l'esistenza delle condizioni previste dalla Direttiva 2001/55/CE sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea[3].

Più particolarmente, la Direttiva 2001/55/CE si applicherà tanto ai cittadini ucraini e alle persone che risiedono in Ucraina quanto ai cittadini non ucraini e agli apolidi ivi legalmente residenti che non siano in condizione di fare ritorno nel loro Stato o regione di origine, come pure ai loro familiari sfollati a causa del conflitto nonché ai richiedenti asilo e ai beneficiari di protezione internazionale, che hanno dovuto lasciare il paese a partire dal 24 febbraio 2022 a seguito dell'invasione russa[4]. Le altre persone in soggiorno regolare in Ucraina per un breve periodo, e che sono in grado di ritornare in condizioni di sicurezza nel loro paese di origine, non rientrano nell'ambito di applicazione della Direttiva. Ai fini della cooperazione amministrativa necessaria per l'attuazione della protezione temporanea, inoltre, gli Stati Membri dovrebbero servirsi della rete dell’Unione per la preparazione e per la gestione delle crisi nel settore della migrazione (EU Migration Preparedness and Crisis Management Network), che dovrebbe facilitare il monitoraggio e l’anticipazione dei flussi migratori, aumentare la resilienza delle infrastrutture e migliorare il coordinamento tecnico della risposta alla crisi[5], nonché contribuire a migliorare la consapevolezza della situazione a livello europeo tramite lo scambio di informazioni[6].

Una volta adottata, la protezione temporanea inizierà ad applicarsi immediatamente per un periodo di un anno, e potrà essere prorogata automaticamente di sei mesi in sei mesi per un anno supplementare[7]. La Commissione, inoltre, potrà proporre in qualsiasi momento al Consiglio di porre fine alla protezione temporanea qualora la situazione in Ucraina consenta il ritorno sicuro e durevole dei beneficiari della protezione temporanea, o di prorogarla di un ulteriore anno se il periodo iniziale non sarà ritenuto sufficiente per consentire agli Stati Membri di gestire efficacemente la situazione o ai beneficiari della protezione temporanea di ritornare in Ucraina in condizioni di sicurezza[8].

Pur costituendo un documento non vincolante, invece, gli Orientamenti sulla gestione delle frontiere esterne[9] illustrano le agevolazioni di cui le guardie di frontiera degli Stati Membri beneficiano nello svolgimento dei controlli loro demandati conformemente al c.d. “codice frontiere Schengen”[10], che stabilisce le norme che disciplinano l'attraversamento delle frontiere esterne dell'Unione e le condizioni di ingresso dei cittadini di Stati terzi.

In primo luogo, gli Orientamenti stabiliscono dei criteri per supportare gli Stati Membri nel determinare in quali casi applicare gli snellimenti delle verifiche di frontiera previsti in circostanze eccezionali, che sussistono laddove eventi imprevedibili, come in specie l’invasione dell’Ucraina, provochino un’intensità di traffico tale da rendere eccessivi i tempi di attesa ai valichi di frontiera, e siano state sfruttate tutte le risorse disponibili di organizzazione, di mezzi e di personale[11]. Più particolarmente, nel decidere l’alleggerimento delle verifiche di frontiera, si dovrebbero considerare, tra le altre cose, i) il possesso della cittadinanza di uno Stato Membro, ii) la nazionalità del viaggiatore; iii) la vulnerabilità e l'età dei viaggiatori, iv) l'esistenza di un passaporto biometrico, e v) l'esistenza o l’assenza di un valido titolo di viaggio. Per i viaggiatori ai quali non si applicano tali criteri, gli Stati Membri possono anche decidere di effettuare le verifiche di frontiera durante o dopo il loro trasporto verso un luogo sicuro, e non ai valichi di frontiera.

In secondo luogo, gli Stati Membri possono autorizzare i cittadini di Stati terzi ad entrare nel territorio di uno Stato Membro per motivi umanitari o di interesse nazionale od in virtù di obblighi internazionali, anche se gli interessati non soddisfano tutte le condizioni d'ingresso previste dal codice frontiere Schengen[12]. Gli Stati Membri, inoltre, dovrebbero, da un lato, sospendere l'applicazione dei divieti d'ingresso previsti dalla Direttiva 2008/115/CE sulle procedure comuni applicabili al rimpatrio di cittadini di Stati terzi il cui soggiorno è irregolare[13] e, dall’altro, garantire che i cittadini di Stati terzi non ucraini che non rientrano nel campo di applicazione della Direttiva sulla protezione temporanea, o che hanno il diritto di soggiornare nell'Unione per altri motivi, transitino nei loro Stati di origine o di residenza abituale dopo l'ingresso nell’Unione.

In terzo luogo, gli Stati Membri dovrebbero consentire gli attraversamenti presso valichi temporanei anche diversi da quelli ufficiali[14], di modo tale da ridurre le attese alle frontiere. Inoltre, essi dovrebbero adottare disposizioni speciali per agevolare l'ingresso e l'uscita dei servizi di soccorso, della polizia e dei vigili del fuoco, nonché istituire corsie speciali ai valichi per garantire l'ingresso e l'uscita delle organizzazioni che prestano assistenza umanitaria alla popolazione sul territorio ucraino.

Gli Stati Membri, infine, possono consentire agli sfollati provenienti dall'Ucraina, in quanto persone indotte, a seguito di circostanze politiche eccezionali, a trasferire la loro residenza normale da uno Stato terzo nel territorio doganale dell’Unione, di portare con sé effetti personali senza incorrere in dazi doganali[15]. Gli Stati Membri potranno altresì autorizzare i movimenti a carattere non commerciale verso i loro territori degli animali da compagnia, anche in deroga alle condizioni previste dal Regolamento (UE) n. 576/2013, a condizione che i) il proprietario abbia richiesto precedentemente un permesso (e questo sia stato concesso dallo Stato membro di destinazione) e ii) gli animali in questione siano isolati sotto sorveglianza ufficiale per il tempo necessario a soddisfare le condizioni richieste, comunque non superiore a sei mesi[16].