Нещодавно Велика Палата Верховного Суду дійшла консенсусу та висловила остаточну позицію щодо юрисдикції спорів про подвійну реєстрацію права оренди землі, вирішивши, що такі спори є спорами про право оренди (тобто належать до цивільного права), а тому, підлягають вирішенню в загальних або господарських судах. Однак, це не єдина категорія земельних спорів, питання юрисдикції вирішення яких викликає труднощі. Багато проблем виникає також під час оскарження рішень органів місцевого самоврядування та органів державної влади щодо прав на землю (надання землі в оренду чи у власність, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою тощо).

До якого суду звертатись особі, незгодній з рішенням суб’єкта владних повноважень про права на землю? Що каже Велика Палата?

Спори про цивільне право

Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово висловлювалась з приводу юрисдикції спорів про оскарження рішень місцевих рад, органів Держгеокадастру й обласних державних адміністрацій щодо прав на землю, сформувавши при цьому певну практику.

Так, Велика Палата вважає, що спір є приватноправовим і підлягає розгляду в загальних чи господарських судах, якщо реалізовано рішення суб'єкта владних повноважень (наприклад, сторони уклали договір оренди).

Якщо між суб’єктом владних повноважень та особою, що набула прав на землю, виникли взаємні майнові права та обов'язки, то правовідносини є цивільними (господарськими), а не адміністративними, адже відносини, пов'язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки, а також із цивільним обігом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін.

З іншого боку, під час реалізації оскаржуваного рішення між суб’єктом владних повноважень і фізичною чи юридичною особою виникають адміністративні відносини, що пов’язані з виконанням органом місцевого самоврядування або органом державної влади управлінських функцій (надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, вилучення земельної ділянки, ухвалення рішення про відведення земельної ділянки тощо).

Укладення договору оренди, наприклад, є реалізацією рішення про надання земельної ділянки в оренду. Після набуття особою права оренди дію цього рішення буде вичерпано. З цього моменту адміністративні правовідносини між суб'єктом владних повноважень та фізичною чи юридичною особою трансформуються у цивільні правовідносини між орендодавцем та орендарем.

Так, у справі № 485/1472/17 територіальний орган Держгеокадастру дав фермерському господарству дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок і надав в оренду зазначені земельні ділянки. Між фермерським господарством та органом Держгеокадастру було укладено договори оренди земельних ділянок.

Прокурор, вважаючи накази про надання дозволу на розробку проекту землеустрою незаконними, звернувся до загального суду з позовом про їх скасування, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок і зобов’язання повернути спірні земельні ділянки.

Велика Палата Верховного Суду, встановивши, що накази (рішення) орендодавця реалізовано (сторонами укладено договори оренди), дійшла висновку, що при прийнятті суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Також, наприклад, у справі № 2а-8868/11/2670 користувач земельної ділянки звернувся до адміністративного суду з позовом до міськради про скасування рішень про вилучення у нього земельної ділянки та надання її в користування іншій особі.

Велика Палата Верховного Суду, встановивши, що виникнення спірних правовідносин зумовлено незгодою позивача з рішеннями міськради про передання третій особі земельних ділянок, оскільки на них розміщено споруди, які належать позивачу, а він не давав добровільної відмови від права користування ними, зробила висновок: є невирішений спір про право на земельну ділянку, що унеможливлює його розгляд за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд не може встановити (визнавати) належність права власності (постійного користування) на земельну ділянку.

Незважаючи на те, що оспорювані рішення міськради ще не було реалізовано (не укладено договори оренди з третьою особою), Велика Палата Верховного Суду вирішила, що спір є приватноправовим, оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушеного права користування земельною ділянкою позивача.

Отже, спір про оскарження рішення суб’єкта владних повноважень щодо прав на землю має бути вирішено в загальному чи господарському суді, якщо оскаржуване рішення має ненормативний характер і вичерпує свою дію після його реалізації (на виконання рішення укладено договір оренди, купівлі-продажу тощо), а особа набула права на земельну ділянку на підставі оскаржуваного рішення (або якщо оскаржуване рішення ще не реалізовано, однак уже порушує право позивача на землю).

Якщо права немає або право ще не виникло

Ураховуючи останні позиції Великої Палати Верховного Суду можна зробити висновок, що більшість спорів про оскарження рішень суб’єктів владних повноважень мають розглядати загальні та господарські суди. І все-таки залишається певна частина спорів, які, на думку Великої Палати, підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

До таких випадків віднесено оскарження рішень суб’єктів владних повноважень, якщо позивач не порушує питання щодо визнання за ним права власності (користування) на земельну ділянку, а спору про право немає. Велика Палата вважає, що в такій ситуації немає приватного інтересу, а тому справу повинен розглядати адміністративний суд.

Наприклад, у справі № 910/20323/17 прокурор звернувся до господарського суду з позовом про скасування розпорядження обласної державної адміністрації про надання земельної ділянки в оренду. При цьому, сам договір оренди на виконання цього розпорядження так і не було укладено.

Велика Палата Верховного Суду, установивши, що фактично речове право на земельну ділянку не виникло через нереалізацію оспорюваного розпорядження, а спору про право на земельну ділянку між позивачем (прокурором) і особою, щодо якої прийнято оскаржуване розпорядження, немає, дійшла висновку, що спір є публічно-правовим.

У справах № 346/2888/16-а та № 371/957/16-а позивачі звернулись до адміністративних судів із позовами про оскарження рішень органів місцевого самоврядування, які створювали перешкоди в реалізації позивачами своїх прав на земельні ділянки (рішення про скасування дозволу на розроблення проекту землеустрою й рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки).

Велика Палата Верховного Суду, визначивши, що суть спірних правовідносин полягає в оспорюванні правомірності ухвалених рішень, речового права або спору щодо такого права позивача чи інших осіб на цю земельну ділянку немає, а позивачі не вимагають визнання за ними прав на земельні ділянки, зробила висновок, що виникнення спірних правовідносин зумовлено протиправними діями/рішеннями відповідачів під час вирішення питань, які за законодавчими приписами належать до їх виключної компетенції, а тому законність таких дій/рішень (бездіяльності) органу місцевого самоврядування підлягає перевірці адміністративним судом.

Велика Палата Верховного Суду дотримується позиції, що спір про оскарження рішення органу місцевого самоврядування або органу державної влади має вирішувати адміністративний суд, якщо оскаржуване рішення ще не реалізовано (не вичерпало свою дію), а право особи на земельну ділянку на підставі цього рішення ще не виникло. Крім того, подібні спори мають розглядати адміністративні суди й у випадку, коли немає речового права або спору щодо такого права, а позивач просить суд лише визнати незаконним рішення відповідного органу, яке перешкоджає йому в набутті права на земельну ділянку.

Отже, наразі Велика Палата Верховного Суду сформулювала чіткі критерії для визначення того, які спори про оскарження рішень органів місцевого самоврядування й органів державної влади щодо прав на землю підлягають вирішенню в загальних та господарських судах, а які – в адміністративних. Якщо спір стосується цивільного права особи, має приватноправовий характер (наприклад, якщо на підставі оскаржуваного рішення виникло право на землю або оскаржуване рішення порушує право на землю), спір повинні вирішувати загальні (господарські) суди. Адміністративні суди зобов’язані розглядати спори, що виникли внаслідок протиправних дій (рішень або бездіяльності) суб’єкта владних повноважень, а позивач, при цьому, не має (не набув) права на земельну ділянку й не порушує питання про визнання такого права.

Опубліковано: Ліга Закон № 11, 21 березня 2019 р.