In een uitspraak van 23 augustus 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling“) antwoord gegeven op de vraag hoe het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ moet worden ingevuld. Dat criterium speelt in bestuursrechtelijke procedures in het omgevingsrecht een belangrijke rol bij beantwoording van de vraag of iemand kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb“).

De koerswijziging in 2016: Afdeling beperkt kring van belanghebbenden bij omgevingsvergunning voor milieu

Sinds 16 maart 2016 merkt de Afdeling uitsluitend degenen van wie aannemelijk is dat zij ter plaatse van hun woning of perceel ‘gevolgen van enige betekenis’ (kunnen) ondervinden aan als belanghebbende bij een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Hierover verscheen eerder een blogbericht van onze collega Anna Collignon op Stibbeblog. Ten aanzien van andere omgevingsrechtelijke besluiten zoals evenementenvergunningen en bestemmingsplannen hanteerde de Afdeling dat criterium al langer. In de praktijk rezen echter vragen over de invulling ervan. Met onderhavige uitspraak hoopt de Afdeling die vragen te beantwoorden, zo staat in het persbericht bij de uitspraak.

De casus

Aanleiding voor de uitspraak is de weigering van het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem (“college“) om handhavend op te treden tegen de eigenaar van een mestbassin. Het bassin was gebouwd in afwijking van de in 1989 verleende bouwvergunning. Bovendien ontbrak de vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit milieu.

Naar aanleiding van een tussenuitspraak van de rechtbank heeft het college een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Daarbij heeft het de bezwaarmakers op meer dan 250 meter afstand van (de rand van) het mestbassin niet langer als belanghebbende aanmerkt. De rechtbank heeft dit besluit in stand gelaten.

In hoger beroep bestrijden appellanten dit oordeel. Ondanks het feit dat zij op meer dan 250 meter van (de rand van) het mestbassin wonen, stellen zij in hun woonomgeving geuroverlast te ondervinden. Met name als het mestbassin net gevuld is en de wind in de richting van hun woningen staat ervaren zij overlast.

Uitspraak Afdeling: het criterium nader ingevuld

In rechtsoverweging 3.2 geeft de Afdeling een nadere invulling van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’.

  • Een correctie. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ is een correctie op het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit (zoals een bestemmingsplan of vergunning) toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit;
  • Gering, gelet op onder meer ruimtelijke uitstraling of milieugevolgen? Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij moet acht worden geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, zo nodig in onderlinge samenhang bezien. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen volgens de Afdeling van belang zijn;
  • Normen niet van belang. Bepaalde milieugevolgen worden genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde. Deze norm is echter niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Dergelijke normen komen pas eventueel aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep;
  • Aard van het besluit kan verschillen en zodoende kring van belanghebbenden. De kring van belanghebbenden kan verschillen naar gelang de aard van het besluit. De Afdeling geeft als voorbeeld dat de kring van belanghebbenden bij een handhavingsbesluit niet altijd hoeft samen te vallen met de kring van belanghebbenden bij een besluit tot vergunningverlening;
  • Bestuursorgaan stelt vast, rechter oordeelt. Het bestuursorgaan heeft als taak om de kring van belanghebbenden vast te stellen aan de hand van (onderzoek naar) de feitelijke gevolgen van het besluit. Uiteindelijk oordeelt de bestuursrechter over de vraag wie belanghebbende is. Rechtzoekenden hoeven dat niet zelf aan te tonen. Slechts als tijdens de procedure de vraag aan de orde is of ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken, kan en mag van rechtszoekenden worden gevraagd uit te leggen welke feitelijke gevolgen zij van de activiteit (vrezen te zullen) ondervinden.

De Afdeling oordeelt vervolgens als volgt. Het college heeft niet weersproken dat appellant en anderen ter plaatse van hun woningen de geur waarnemen. Daarom zijn zij volgens de Afdeling belanghebbende bij de weigering om handhavend op te treden tenzij ‘gevolgen van enige betekenis’ voor hen ontbreken. Omdat de geurhinder zich volgens appellanten met name voordoet als het mestbassin net gevuld is en de wind in de richting van de betreffende woningen staat, de geurhinder niet continue maar wel regelmatig plaatsvindt en de geur van mest doorgaans als penetrant wordt ervaren, ontbreken ‘gevolgen van enige betekenis’ volgens de Afdeling niet. Daarom zijn ook de omwonenden op meer dan 250 meter van (de rand van) het mestbassin belanghebbende.

Observaties

Met de uitspraak verduidelijkt de Afdeling de eerder ingezette lijn voor het beoordelen van de belanghebbendheid bij omgevingsrechtelijke besluiten. De Afdeling biedt een nuttige handreiking aan de rechtspraktijk.

Blijkens de uitspraak moeten bestuursorganen op basis van de feiten de kring van belanghebbenden vaststellen. De bestuursrechter toetst de belanghebbendheid van procespartijen ambtshalve. Slechts bij twijfel mag hij procespartijen vragen om uit te leggen welke feitelijke gevolgen zij van de activiteit (zullen) ondervinden. Dat is onzes inziens terecht. Naarmate het betrokken bestuursorgaan haar standpunt ten aanzien van het ontbreken van belanghebbendheid nader onderbouwt, verwachten wij wel dat een actieve houding van appellanten nodig is om die gevolgen aannemelijk te maken.

Wij merken op dat de door de Afdeling geboden handvatten algemeen van aard zijn. De Afdeling benoemt slechts factoren waarop bij het beoordelen van de gevolgen acht moet worden geslagen. De vraag welke mate van overlast ‘van enige betekenis’ is en hoe dat precies moet worden vastgesteld blijft – logischerwijs – onbeantwoord. De mate waarin gevolgen worden ondervonden zal immers grotendeels afhankelijk zijn van de aard en omvang van de activiteit. Ook locatie specifieke factoren zijn van belang. De afweging zal steeds van geval tot geval moeten worden gemaakt. Er valt dus niet te ontkomen aan een zekere mate van casuïstiek. Wij zijn benieuwd of de praktijk in staat is om aan de hand van deze uitspraak te komen tot (nog) concretere handvatten.

Wij juichen toe dat de Afdeling milieunormen als afstandseisen, contouren of grenswaarden niet bepalend acht voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. In eerdere jurisprudentie was dat niet altijd duidelijk. Daardoor ontstond de ietwat vreemde situatie dat een norm waaraan bij de inhoudelijke behandeling van een beroep wordt getoetst, relevant is voor het vaststellen van iemands belanghebbendheid.

Tot slot: Omgevingswet

Onder de Omgevingswet zullen omgevingsrechtelijke besluiten vaker dan nu het geval is worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. Uitgangspunt is namelijk dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, tenzij (i) het besluit voorkomt op de beperkte lijst met besluiten waarop de uniforme openbare (uitgebreide) voorbereidingsprocedure (“u.o.v.“) van toepassing is of (ii) – sinds de ontwerp-Invoeringswet Omgevingswet – de aanvrager verzoekt om toepassing van de u.o.v. In het geval van de u.o.v. kan een ieder een zienswijze indienen. Het bestuursorgaan hoeft in dat geval de belanghebbendheid niet vast te stellen. Pas bij een eventueel beroep speelt dat een rol. Is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, dan kunnen vanaf het begin slechts belanghebbenden rechtsmiddelen aanwenden. De hier besproken uitspraak en de daarop voortbouwende jurisprudentie blijven onder de Omgevingswet dus onverkort relevant.

Gegevens uitspraak:

ABRvS 23 augustus 2017

ECLI:NL:RVS:2017:2271

201604695/1/A1