Deze uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) van 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:820) laat opnieuw zien dat er veel flexibiliteit in bestemmingsplannen mogelijk is. In ons eerdere blog van 22 maart 2017 gingen we in op toetsing door de Afdeling van een dynamische verwijzing in een bestemmingsplan. De voorliggende uitspraak van 29 maart 2017 heeft betrekking op de ruime formulering van criteria waaronder Burgemeester en Wethouders van een uitwerkings- of wijzigingsbevoegdheid gebruik mogen maken. Beide uitspraken sluiten goed aan bij flexibiliteitsgedachte die ten grondslag ligt aan de naar verwachting in 2019 in werking tredende Omgevingswet.

De casus

De gemeenteraad van de gemeente Asten (“de raad”) heeft bij besluit van 19 juli 2016 het bestemmingsplan “Asten bedrijventerrein Florapark 2013” gewijzigd vastgesteld in vervolg op een tussenuitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016. Tegen het vaststellingsbesluit voeren een aantal appellanten aan dat de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden het bestemmingsplan rechtsonzeker maken (rechtsoverweging 20 van de uitspraak van 29 maart 2017). Zij voeren aan dat, indien van deze afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden gebruik wordt gemaakt, een geheel andere ruimtelijke ontwikkeling zal worden gerealiseerd dan de ruimtelijke ontwikkeling waarin het bestemmingsplan bij recht voorziet.

Voor wat betreft de afwijkingsbevoegdheden gold bijvoorbeeld een planregel, die betrekking heeft op de bestemming “bedrijf”:

Artikel 3.4.1 Hoger maximum bebouwingspercentage

Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 3.2.2 sub b en een groter maximum bebouwingsoppervlak toestaan tot maximaal 5.000 m2, mits:

  1. de afwijking noodzakelijk is uit een oogpunt van doelmatige bedrijfsvoering en een efficiënt gebruik van het bouwperceel;
  2. geen onevenredig nadelige gevolgen voor het woon- of bedrijfsmilieu ontstaan of kunnen ontstaan;
  3. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden niet onevenredig worden aangetast;
  4. het stedenbouwkundig beeld niet onevenredig wordt aangetast.

Voor wat betreft de wijzigingsbevoegdheden gold bijvoorbeeld artikel 4.7.1 van de planregels, dat betrekking heeft op de bestemming “Bedrijventerrein” en luidt als volgt:

“Artikel 4.7 Wijzigingsbevoegdheid

4.7.1 Oppervlakte bouwperceel

Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen en een grotere oppervlakte van een bouwperceel toe te staan, onder de volgende voorwaarden:

  1. De financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om op het in gebruik zijnde bestemmingsvlak tegemoet te komen aan de ruimtebehoefte door middel van zorgvuldig ruimtegebruik.
  2. Er zijn aantoonbare ruimtelijk-economische belangen voor de lange termijn aanwezig die noodzaken tot uitbreiding of vestiging ter plaatse.
  3. De financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om het bedrijf te verplaatsen naar of te vestigen op een bedrijventerrein in een nabij gelegen stedelijk concentratiegebied of bovenregionaal bedrijventerrein.
  4. De grotere oppervlakte van het bouwperceel mag geen onevenredige afbreuk doen aan de milieusituatie, het bebouwingsbeeld en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en functies.
  5. Het voornemen om te komen tot een grotere oppervlakte van een bouwperceel vooraf wordt afgestemd met en is goedgekeurd door de bevoegde instanties van de Provincie Noord-Brabant.

De grondslag

Wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden in een bestemmingsplan vinden hun grondslag in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de Wet ruimtelijke ordening. Met deze zogenoemde flexibiliteitsinstrumenten kan de planwetgever flexibiliteit creëren door binnen bepaalde marges afwijkingen dan wel wijzigingen van het plan toe te staan. Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 29 maart 2017 opmerkt, behoort het tot de beleidsruimte van de raad om te bepalen in welke mate een bestemmingsplan flexibiliteitsinstrumenten uit artikel 3.6, eerste lid, Wro bevat. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient ten aanzien van een afwijkings- of wijzigingsbevoegdheid wel in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden daarvan gebruik mag worden gemaakt. Een afwijkings- of wijzigingsbevoegdheid dient derhalve door voldoende objectieve normen te worden begrensd (zie bijvoorbeeld ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1515 en ABRvS 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1793). Het mag dus niet zo zijn dat via afwijkings- of wijzigingsbevoegdheid een geheel andere invulling van het bestemmingsplan wordt mogelijk gemaakt dan in de oorspronkelijke planregels is voorzien.

Oordeel Afdeling

De Afdeling acht de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden in het bestemmingsplan niet rechtsonzeker. Er is volgens de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat een geheel andere ruimtelijke ontwikkeling ontstaat dan de ruimtelijke ontwikkeling die bij recht is voorzien, indien gebruik wordt gemaakt van de afwijkings- of wijzigingsbevoegdheden.

De Afdeling betrekt in haar oordeel dat de afwijkingsbevoegdheden het slechts mogelijk maken om op ondergeschikte onderdelen van de bouw- en gebruiksregels af te wijken. Van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen kan met de afwijkingsbevoegdheden niet worden afgeweken en evenmin heeft deze bevoegdheid een feitelijke wijziging van de bestemmingen tot gevolg. Voorts volgt uit de wijzigingsregels eveneens dat het plan voor bedrijvigheid blijft bestemd, zodat het plangebied ook met gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheden een bedrijventerrein zal blijven.

Ook het betoog van appellanten dat de wijzigingsbevoegdheden niet door objectieve normen worden begrensd wordt door de Afdeling afgewezen. Volgens de Afdeling bepalen de wijzigingsregels in voldoende mate in welke gevallen en op welke wijze van de bevoegdheden tot wijziging gebruik mag worden gemaakt.

Observaties

Deze uitspraak raakt, net als de in ons eerdere blog besproken uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017, de veel voorkomende discussie van flexibiliteit versus rechtszekerheid. Enerzijds moet een bestemmingsplan voldoende rechtszekerheid bieden zodat burgers weten welke regels op hen van toepassing zijn. Anderzijds is het goed dat een bestemmingsplan ruimte biedt voor flexibiliteit om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. Of voldoende rechtszekerheid bestaat zal per geval moeten blijken. De planregels die in de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017 ter discussie staan kunnen daarbij als voorbeeld dienen.

Het valt op dat de afwijkingsbevoegdheden in het bestemmingsplan ruim geformuleerd zijn en veel ruimte voor het oordeel van het college van burgemeester en wethouders in kwestie laten. Dit volgt uit formuleringen waarbij van een afwijkingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt “mits de afwijking noodzakelijk is uit een oogpunt van doelmatige bedrijfsvoering en een efficiënt gebruik van het bouwperceel (artikel 3.4.1 onder a van het bestemmingsplan) of “mits geen onevenredig nadelige gevolgen voor het woon- of bedrijfsmilieu ontstaan of kunnen ontstaan” (artikel 3.4.1 onder b van het bestemmingsplan) of “mits het stedenbouwkundig beeld niet onevenredig wordt aangetast” (artikel 3.4.1 onder d van het bestemmingsplan). Deze laten zoveel ruimte dat op voorhand niet kan worden vastgesteld wanneer van de afwijkingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt.

Ook de wijzigingsbevoegdheden bevatten veel ruimte voor een nadere beoordeling. Wijzigen van het plan is mogelijk als “de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om op het in gebruik zijnde bestemmingsvlak tegemoet te komen aan de ruimtebehoefte door middel van zorgvuldig ruimtegebruik (4.7.1. onder a van de planvoorschriften). In artikel 4.7.1 onder e van de planvoorschriften wordt de mogelijkheid om het plan te wijzingen zelfs afhankelijk gesteld van de goedkeuring door “de bevoegde instanties van de Provincie Noord-Brabant“. Tot voor kort oordeelde de Afdeling nog dat het niet in het stelsel van de Wro past dat een bestemmingsplan een bevoegdheid bevat waarbij het gebruik van die bevoegdheid door het college van burgemeester en wethouders afhankelijk wordt gesteld van voorafgaande instemming van een derde (Vgl. ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1224 en ABRvS 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1634). Heeft de Afdeling deze lijn nu verlaten in het streven naar meer flexibiliteit?

De Omgevingswet, die naar verwachting in 2019 in werking treedt, streeft naar meer flexibiliteit in omgevingsplannen, zodat de vraag of met dat streven nog voldoende rechtszekerheid kan worden geboden alleen maar vaker aan de orde zal zijn. Met het oog op die ontwikkeling geeft deze uitspraak vast een voorproefje in hoe de Afdeling met dat speelveld zal omgaan.

Afsluiting

De Afdeling biedt in de uitspraak van 29 maart 2017 ruim baan aan flexibiliteit in bestemmingsplannen door veel afwegingsruimte te bieden aan burgemeester en wethouders bij het gebruik van afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden. Daarmee werpt, net zoals de eerdere uitspraak van 8 maart 2017, het denken over de nieuwe Omgevingswet zijn schaduw al vooruit.