2020年10月14日星期三,美国国务院(“国务院”)根据《香港自治法》(“HKAA”)第5(a)条的规定向美国国会提交了一份报告列出了实质性协助中国政府不履行其在《中英联合声明》或《基本法》中有关香港相对独立的义务的外国人员名单。国务院的报告(“第5(a)条报告”)点名了10位中国大陆和香港政府的高层官员 —— 所有这些官员已经受到美国财政部外国资产控制办公室(“OFAC”)的制裁。目前,美国财政部从第5(a)条报告之日起有30-60天的时间根据HKAA第5(b)条的规定提交报告(“第5(b)条报告”),以列举出有与前述第5(a)条报告中点名的人员进行过“重大交易”的外国金融机构。即将出台的美国财政部报告中提到的任何外国金融机构都将不仅受到来自特朗普政府,国会议员和其他中国评论家的严重的公开指责,而且还将有可能受到未来OFAC的“二级制裁”。如果这些金融机构继续与这10名受制裁官员中的任何一位交易,则有可能部分或完全失去与美国金融体系的接触渠道。

要点概述

  • HKAA要求的报告自7月份HKAA颁布以来,全世界的金融机构,尤其是在香港营业的金融机构,一直在等待发布第5(a)条报告中列举的美国政府认为损害香港独立性的人员名单。毫不奇怪的是,列出10位中国大陆和香港政府高官的这份名单与2020年8月7日13936号行政命令下的特别指定国民和被封锁人员的制裁名单(“SDN”)大体重合,而后者名单已经要求国际银行冻结任何受制裁对象受美国管辖的财产。[1]
  • 潜在的二级制裁 第5(a)条报告警告了外国金融机构,即使与被点名的人员交易在美国管辖范围之外,其遭受二级制裁的风险依然存在。OFAC在公布第5(a)条报告的同时发布了指引,给国际银行30天的时间(直到2020年11月13日)来寻求如何最大程度地减少与列出的10名中国大陆和香港官员的业务,以避免在即将出台的美国财政部的第5(b)条报告中被列出 —— 值得注意的是该报告应于11月上旬将举行的美国总统大选到定于1月下旬总统就职典礼定中间的时间出台。
  • 报告名单 第5(a)条报告最醒目的一点是它没有将更多的中国大陆或香港官员或实体列为制裁对象。全世界的金融机构都曾担心美国政府将利用第5(a)条报告的机会对更多中国大陆或香港其他高级官员以及政府实体实施制裁(即8月OFAC已制裁的11为官员外的对象)从而导致国际银行在香港继续的经营愈加困难。
  • 部分救济 除了第5(a)条报告外,OFAC还发布了4个常见问题解答,向外国金融机构承诺:(1)美国当局在制定第5(b)条报告的名单时,仅会考虑自第5(a)条报告出台之后的“重大交易”; (2)外国金融机构在30天内诚意地减资收尾与受制裁方的交易,将不会被美国财政部在制定第5(b)条报告时视为“重大”交易;(3)在被列举在第5(b)条报告之前,金融机构将提前收到通知,理论上会有补救的机会。
  • 中美关系高度紧张 第5(a)条报告以及对香港的总体制裁,正值世界上两个最大经济体之间的关系因为在贸易,国际和平与安全,以及新冠病毒大流行一系列问题上发生冲突而导致的近几十年来的一个关系紧张期。

国务院的第5(a)条报告

2020年7月14日,特朗普总统在颁布13936号行政命令的同时,在国会将获得两党压倒性支持的HKAA签署为法律。这两次行动是美国政府对北京通过新《国家安全法》及随后引起国际关注和谴责的香港警察处理该立法所引起地公共抗议活动的直接回应。HKAA第5(a)条要求国务卿向相关的国会委员会提交报告,以列出在国务卿与财政部长协商后确定对中国政府未能履行《中英联合声明》或《基本法》规定的义务曾经做出了实质性贡献,正在做出实质性贡献或试图贡献的外国人员。

国务院在提交给国会的第5(a)条报告中列出了以下中国大陆和香港政府官员:

  • 陈国基 – 香港特别行政区维护国家安全委员会秘书长
  • 郑若骅 – 律政司司长
  • 林郑月娥 – 香港特别行政区行政总裁
  • 李家超 – 保安局局长
  • 骆惠宁 – 香港联络处处长
  • 邓炳強 – 警察局长
  • 曾国卫 – 政制及内地事务局局长
  • 夏宝龙 – 国务院港澳事务办公室主任
  • 张晓明 – 国务院港澳事务办公室副主任
  • 郑雁雄 – 香港维护国家安全办公室主任

正如HKAA第6节所述,被点名的个人将受到财产禁封制裁。如上文所述,第5(a)条报告中所识别的所有个人均已于8月7日受到OFAC根据13936号行政命令下的制裁(其在美国管辖范围内的资产也受到了“封锁”或冻结)。因此,国务院的第5(a)条报告没有对这10个人员实施任何新的制裁,而只是针对继续与其进行重大交易的任何外国金融机构施以将要实施二级制裁的威慑。

根据HKAA第7(a)条的规定,外国金融机构在被列入上述的财政部第5(b)条报告一年内,该金融机构必须受到HKAA第7(b)条规定当中10种制裁中的5种。一年后仍出现在第5(b)条报告上的外国金融机构,若其被列入的时间最长不超过两年,则HKAA第7(b)条中列举的以下10种制裁措施必须全部执行:

  • 禁止从美国金融机构获得贷款或信贷
  • 禁止被指定为美国政府债券的一级交易商
  • 禁止作为美国政府资金的存放地
  • 禁止受美国管辖的外汇交易
  • 禁止受美国管辖的金融机构之间的信用转移或支付
  • 禁止受美国管辖的财产交易
  • 禁止将原产于美国的商品,软件和技术出口,再出口和在国内转让给该金融机构
  • 禁止从任何美国人士处获得股权或债务投资
  • 禁止外国金融机构的公司管理人员,负责人或控股股东进入美国
  • 对外国金融机构主要的主管人员的制裁方式,将等同于根据该法案受到制裁的其他外国人员

OFAC的行动

在国务卿发布第5(a)条报告的同时,OFAC更新了SDN名单,对10名已确定的官员加上了此标注:“二级制裁风险:根据2020年香港自治法–公共法116-149。”此外,OFAC发布了四个常见问题解答(“FAQ”),以提供对国务院报告的含义的指导。

  • FAQ 848: 给许多观望者带来极大安慰的是,财政部指出,一般而言,与第5(a)条报告出台30天内,与其列出人员诚意的减资收尾交易的将不会被美国当局视为“重大”交易。此外,财政部计划在第5(b)条的报告中列出外国金融机构并对其进行二级制裁之前,会先联络该外国银行并询问其行为(以及给予它们一个解释和“救济”自身行为的机会)。
  • FAQ 849: 财政部指出,被列在财政部报告中的外国金融机构之后有可能从名单中移除,如果其与被列出的官员的重大交易(A)没有对中国违反《中英联合声明》和《基本法》的义务带来重大和持久的负面影响;(B)未来重复的可能性小;(C)其影响已被该外国金融机构采取的积极对策所扭转或减轻。
  • FAQ 850: 财政部详细说明了其将考虑事实和情况整体来决定与制裁对象个人的交易是否为“重大”交易。一般来说,财政部在确定交易是否“重大”时可能考虑以下部分或全部因素:(1)交易的规模,数量和频率;(2)交易的性质;(3)管理层对交易的知情程度以及交易是否是一系列行为的其中一部分;(4)交易与国务卿根据HKAA第5(a)条提交的报告或该报告的更新中所指定的外国人员之间的联系;(5)交易对法定目标的影响,包括该交易是否(A)对中国违反《中英联合声明》和《基本法》的义务带来重大和持久的负面影响,(B)有可能在未来再次发生,和(C)已被该外国金融机构采取的积极对策予以扭转或减轻;(6)交易是否涉及欺诈行为;(7)财政部长视情况而定的其他相关因素。
  • FAQ 851: 财政部明确表示其将使用HKAA中详述的“金融机构”和“明知”的定义。

结语

近期,中美关系一直处于动荡之中。即使在最近所有时政中,10月14日的第5(a)条报告的重要性亦是举足轻重,该报告明确了外国金融机构的二级制裁风险。即将发布的美国财政部第5(b)条报告因全球金融机构将面临的严峻后果,敦促其终止与第5(a)条报告中列出的官员之间的交易,并对其施加持续性的威慑作用。尽管OFAC常见问题解答提供了一定的安慰,但风险预示已非常清晰 —— 如果您与第5(a)条报告中一位列出的受制裁个人进行重大交易,您可能已被OFAC及美国当局视为制裁目标。