Le 10 mai 2017, la Cour d’appel du Québec a statué que le projet de régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux (le « régime cooperatif ») est, à des égards importants, inconstitutionnel, bien qu’elle ait conclu que le projet de Loi sur la stabilité des marchés des capitaux (la « LSMC ») du gouvernement fédéral relève, à l’exception d’un seul aspect, de la compétence fédérale.

En 2015, le gouvernement du Québec, qui s’oppose à la mise en œuvre du régime coopératif et souhaite le maintien de la réglementation provinciale des valeurs mobilières, a déféré à la Cour d’appel du Québec un renvoi sur la constitutionnalité du régime coopératif. En novembre 2016, cinq juges de la Cour d’appel ont entendu les plaidoiries.

Dans le cadre du renvoi, le gouvernement a demandé à la cour de statuer sur deux questions :

  1. La mise en place d’un organisme unique pancanadien de réglementation des valeurs mobilières selon le modèle prévu par le protocole d’accord (le « Protocole d’accord ») intervenu entre les gouvernements du Canada, de l’Ontario, de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard et du Yukon (« les administrations participantes ») est-elle constitutionnelle?
  2. Le gouvernement fédéral a-t-il compétence pour édicter la LSMC dans le cadre de son pouvoir général en matière de trafic et de commerce?

En 2013, le gouvernement fédéral et les gouvernements de l’Ontario et de la Colombie-Britannique ont lancé le régime coopératif en réponse à la décision rendue en 2011 par la Cour suprême du Canada (la « CSC »), qui a rejeté le précédent projet du gouvernement canadien visant à établir un organisme national unique de réglementation des valeurs mobilières (le « Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières »). Depuis lors, les autres administrations participantes ont adhéré au régime coopératif.

Dans le cadre du régime coopératif, les administrations participantes délègueraient des pouvoirs à un organisme unique de réglementation, à savoir l’Autorité de réglementation des marchés des capitaux (l’« Autorité »), afin que celle-ci administre la LSMC et une Loi sur les marchés des capitaux (la « LMC ») uniforme, que toutes les provinces et tous les territoires participants adopteraient dans le régime coopératif pour remplacer leur Loi sur les valeurs mobilières en vigueur respective.

La LMC a pour objet de traiter de questions de compétence provinciale ou territoriale en matière de réglementation des marchés des capitaux et la LSMC porte sur le risque systémique dans les marchés des capitaux nationaux, la collecte de données à l’échelle nationale et des questions de droit criminel. La législation établissant l’Autorité n’a pas encore été publiée.

CONSTITUTIONNALITÉ D’UN ORGANISME DE RÉGLEMENTATION PANCANADIEN

Concernant la première question, quatre des cinq juges ont statué que la mise en œuvre du régime coopératif serait inconstitutionnelle, car elle entraverait la souveraineté parlementaire des administrations participantes et leur confèrerait un droit de veto effectif sur les règlements fédéraux.

Étant donné que la législation établissant l’Autorité n’a pas encore été publiée, pour décider que la structure du régime coopératif était inconstitutionnelle, les juges majoritaires de la cour se sont concentrés sur les dispositions du Protocole d’accord qui énoncent la structure de l’Autorité.

Le Protocole d’accord prévoit un conseil des ministres (le « Conseil ») composé du ministre des Finances du Canada et du ministre responsable de la réglementation des marchés des capitaux de chaque province ou territoire participant. Dans le cadre de ses pouvoirs, le Conseil devrait notamment approuver les règlements proposés par le conseil d’administration de l’Autorité et toute modification à apporter à la LMC. Les provinces et les territoires participants seraient tenus d’apporter les modifications à la LMC approuvées par le Conseil.

Les quatre juges majoritaires ont conclu que ce pouvoir conféré au Conseil à l’égard des modifications apportées à la LMC rend le régime coopératif inconstitutionnel. En exigeant des administrations participantes qu’elles adoptent les modifications à la LMC que le Conseil a adoptées, le régime coopératif « impose de réelles limites à la souveraineté parlementaire des administrations participantes » et, par conséquent, est inconstitutionnel.

De même, les juges majoritaires ont conclu que la capacité du Conseil d’approuver ou de rejeter les règlements pris en application de la LSMC sape la validité constitutionnelle de cette loi en conférant aux ministres provinciaux un droit de veto effectif sur les règlements pris dans le cadre de la compétence fédérale.

Le cinquième juge aurait refusé de répondre à la question sur la constitutionnalité du régime coopératif, car le Protocole d’accord n’est pas une loi, mais plutôt une entente intervenue entre les diverses parties et, par conséquent, il ne peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Le juge dissident semble toutefois être d’accord avec la majorité sur le fait que, si elles étaient comprises dans une loi, les dispositions du Protocole d’accord limitant le pouvoir d’une province participante de modifier sa propre LMC seraient inconstitutionnelles.

CONSTITUTIONNALITÉ DE LA LSMC

La cour a conclu à l’unanimité que la LSMC était constitutionnelle, bien que quatre juges aient conclu que certains articles portant sur le rôle et les pouvoirs du Conseil étaient inconstitutionnels et rendraient la LSMC inconstitutionnelle dans son ensemble, à moins qu’ils n’en soient retirés. La cour a statué que la LSMC relève de la compétence fédérale, car son objectif principal (ou son « caractère veritable ») est de promouvoir « la stabilité de l’économie canadienne par la gestion des risques systémiques liés aux marchés des capitaux qui sont susceptibles d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie canadienne ».

Malgré la conclusion selon laquelle le caractère véritable de la LSMC était de compétence fédérale, les juges majoritaires ont soutenu que le rôle du Conseil énoncé dans certains articles de cette loi — plus particulièrement, le pouvoir de rejeter des règlements pris en application de la LSMC — était « complètement irréconciliable avec l’objet meme » de la LSMC, et inconstitutionnel. De l’avis de la majorité, ces dispositions rendraient inconstitutionnelle la LSMC en entier, dans sa version proposée.

Le cinquième juge a également conclu que la LSMC était constitutionnelle, mais est en désaccord avec l’opinion des juges majoritaires selon laquelle les pouvoirs du Conseil étaient inconstitutionnels. À son avis, la LSMC en entier est constitutionnelle, car le Parlement est libre de déléguer son autorité législative de la manière qu’il juge indiquée. Le juge estime que la simple présence de ministres provinciaux au sein de l’organisme qui exerce l’autorité législative déléguée n’invaliderait pas la délégation de pouvoirs.

PROCHAINES ÉTAPES

Selon le dernier échéancier publié, les administrations participantes ont convenu de tenter de mettre en place le régime coopératif au plus tard le 20 juin 2018, et s’attendent à ce que l’Autorité soit fonctionnelle en 2018. La décision de la Cour d’appel du Québec pourrait reporter l’échéancier de mise en œuvre, car les administrations participantes examineront la manière de procéder pour mettre en place le régime coopératif compte tenu de la décision.

L’une des possibilités consiste à mettre en œuvre le régime coopératif sous une forme modifiée pour régler la question des pouvoirs du Conseil qui, selon la Cour d’appel, sont incompatibles avec la souveraineté parlementaire et la séparation des pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux.

Une autre possibilité, plus vraisemblable, serait que le gouvernement fédéral demande l’avis de la CSC sur le régime coopératif. S’il privilégie cette option, le gouvernement fédéral pourrait soit interjeter appel de la décision de la Cour d’appel du Québec auprès de la CSC, soit déférer à celle-ci un renvoi distinct. La décision de la CSC aurait préséance sur celle de la Cour d’appel du Québec.

Dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, la CSC a particulièrement insisté sur « une démarche coopérative qui, tout en reconnaissant la nature essentiellement provinciale de la réglementation des valeurs mobilières, habiliterait le Parlement à traiter des enjeux véritablement nationaux » et a souligné qu’une « telle approche s’inscrit dans le droit fil des principes constitutionnels canadiens et des pratiques adoptées par le fédéral et les provinces dans d’autres sphères d’activité ».