Hoewel de Haagse rechtbank toegeeft dat de Staat nu en zelfs in 2020 nog niet op alle plekken in Nederland voldoet aan de Europese grenswaarden en daarmee de luchtkwaliteitsregels schendt, concludeert zij in haar vonnis (hier link naar document: 2017-12-27 vonnis rechtbank) van 27 december jl. desalniettemin dat deze situatie de Staat niet te verwijten valt. Dit tot grote teleurstelling van Milieudefensie en andere eisers. Zij achten het mensenrecht op gezondheid geschonden, zoals dit voor de Staat zou voortvloeien uit artikel 2, 3 en 8 Europees Verdrag tot Bescherming van de rechten van de Mens en fundamentele Vrijheden (EVRM) en/of artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en/of artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESC).

Aanloop: het eerdere kortgeding

In het kortgedingvonnis van 7 september jl. kwam de rechtbank Den Haag nog tot een uitspraak waarin de Staat werd opgedragen haast te maken met het verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland. Milieudefensie spande dit kortgeding aan nu de bodemprocedure te traag verliep en eiste daarbij maatregelen om normoverschrijdingen op het gebied van luchtkwaliteit tegen te gaan die negatieve effecten kunnen hebben op de volksgezondheid.

Tussen partijen staat niet ter discussie dat op sommige plekken in Nederland de grenswaarden voor wat betreft NO2 (stokstofdioxide) en PM10 (fijnstof) worden overschreden, terwijl op grond van de Europese Richtlijn 2000/50/EG betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, geïmplementeerd in titel 5.2 van de Wet milieubeheer, de grenswaarden van die stoffen (na verkregen derogatie) hadden moeten zijn behaald op respectievelijk 1 januari 2015 en 11 juni 2011. Op grond van artikel 23 van de Richtlijn rust op de Staat de plicht om passende maatregelen te nemen in een daartoe opgesteld luchtkwaliteitsplan, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. Een in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgenomen opsomming van algemene en landelijke maatregelen was daarvoor volgens de voorzieningenrechter niet voldoende en hieruit bleek ook niet dat de overschrijdingen op de kortst mogelijke termijn zullen zijn verdwenen.

Op grond van het eerdere kortgedingvonnis moest de Staat alle locaties identificeren in Nederland waar nog sprake is van (te verwachten) overschrijdingen van de grenswaarden en vervolgens een luchtkwaliteitsplan vaststellen conform de eisen van de Richtlijn. Bovendien verbood de voorzieningenrechter de Staat om elke maatregel te (doen) treffen waarvan in de visie van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden zal leiden. Het laatste punt, namelijk het potentieel verstrekkende verbod om maatregelen te treffen, was voor de Staat aanleiding om tegen het vonnis beroep in te stellen. Hiernaast liep ook nog de bodemprocedure. In deze bodemprocedure deed de rechtbank Den Haag op woensdag 27 december jl. uitspraak.

Bodemprocedure: complexe problematiek en tekortschietend bewijs

In de bodemprocedure gaan de vorderingen van Milieudefensie en andere eisers verder: de in titel 5.2 Wet milieubeheer geïmplementeerde verplichtingen uit de Richtlijn gaan hen niet ver genoeg. Het bereiken van de richtwaarden van de World Health Organization (WHO) voor PM10 en ook PM2,5 (beide fijnstof), die strenger zijn dan de Europese grenswaarden, is nodig om de gezondheid daadwerkelijk te beschermen. Bovendien zou bij de uitvoering een veiligheidsmarge (een extra marge onder de grenswaarden waar standaard naar wordt gestreefd) moeten worden gehanteerd.

De bodemrechter oordeelt vervolgens anders. De bodemrechter oordeelt dat de Staat reeds maatregelen neemt ter verbetering van de luchtkwaliteit, toewerkt naar het bereiken van de richtwaarden van de WHO en op de goede weg is bij het daadwerkelijk verbeteren van de luchtkwaliteit. Het aantal overschrijdingen is dan ook teruggedrongen. De Staat hoeft niet nu al of op korte termijn aan de richtwaarden van de WHO te voldoen. Bovendien oordeelt de bodemrechter dat uit de Richtlijn geen verplichting voortvloeit tot het hanteren van een strengere veiligheidsmarge. De Staat handelt dan ook niet onrechtmatig door geen dergelijke voorzorgsmarge toe te voegen aan de standaardrekenmethodes die gebruikt worden om de aanwezige waarden te bepalen. Ook hadden Milieudefensie en de mede-eisers volgens de rechter nog concreter en gemotiveerder moeten bewijzen dat maatregelen tekort schieten, deze niet voldoen aan de eisen van de Richtlijn en de Staat haar verplichting heeft geschonden om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden. Ook als de overschrijding geruime tijd heeft geduurd en er in 2020 nog steeds niet overal aan zal zijn voldaan, kan het zo zijn dat de Staat de overschrijding zo kort als mogelijk heeft gehouden, volgens de bodemrechter. Het aanpakken van de hardnekkige knelpunten bij het verbeteren van de luchtkwaliteit betreft volgens de bodemrechter namelijk een zeer complexe taak. Niet alleen staat vast dat heel veel verschillende en tegengestelde belangen van uiteenlopende aard, inhoud en gewicht betrokken kunnen zijn, ook kunnen de verbeterplannen zogenaamde 'perverse effecten' sorteren en kan bijvoorbeeld verplaatsing van de uitstoot door omleiding van verkeer de luchtkwaliteit in de stad per saldo juist verslechteren. Bovendien gaan de beoogde verbeteringen niet over één nacht ijs, maar gaat het hier om een 'kwestie van lange adem', zo stelt de rechter.

De rechtbank Den Haag wijst alle vorderingen af en gaat mee met het standpunt van de Staat, die onder andere had aangevoerd dat "de knelpunten in de binnensteden doorgaans noodzakelijk zijn voor de bereikbaarheid van de binnensteden".

Klimaatzaak Urgenda

Reeds in de klimaatzaak Urgenda, bleek dat het voor milieuorganisaties effectief kan zijn om via de civiele rechter de Staat tot maatregelen aan te zetten. De uitspraak in 2015 verplichtte de Staat om meer te doen aan het behalen van internationaal afgesproken klimaatdoelen. Deze zaak baseerde zich voor een groot deel op weinig concrete verdragen waar burgers niet gemakkelijk rechten aan kunnen ontlenen. Toch wel, zo bleek uit de uitspraak.

Deze zaak van Milieudefensie over de luchtkwaliteit baseerde zich daarentegen mede op harde, vastgelegde normen. Desondanks krijgt Milieudefensie hier ongelijk. Gelet op de klimaatzaak Urgenda en de genoemde geschonden Europese normen, is dat toch wel verrassend te noemen.

Vervolg

Het is voor Milieudefensie en andere eisers mogelijk tegen deze uitspraak hoger beroep in te stellen. Dat zij van deze mogelijkheid gebruik zullen gaan maken ligt voor de hand, maar dit is nog niet officieel naar buiten gebracht. Het feit dat de uitspraak van de rechtbank Den Haag een andere lijn volgt dan die van andere rechters in Europa in vergelijkbare zaken, maakt een eventuele einduitkomst ongewis. Immers, in Engeland, België en recent Tsjechië oordeelde de rechter juist dat nationale overheden bij dit soort overtredingen tot de orde moeten worden geroepen. Ook de situatie in Duitsland, waar de rechter afgelopen zomer met ingang van 2018 zelfs dieselauto's in het stadscentrum van Stuttgart verbood omdat "de gezondheid van burgers boven het recht op eigendom en de vrijheid van wagenbezitters staat", leek voor Milieudefensie een steun in de rug. Echter is het nog maar zeer de vraag (en zo blijkt wel uit het tussenvonnis) of die uitsprakenreeks een goede graadmeter is bij de voorspelling van hoe de kwestie luchtkwaliteit hier in Nederland zal aflopen.