La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, presenta cuatro partes bien diferencias y que, en concreto, son las siguientes:

  1. La referida al contenido propio del título de la Ley, contenida en su Título II, en la que regula un nuevo sistema de actuaciones integradas sobre el medio urbano para acometer su rehabilitación, regeneración y renovación.
  2. La regulación del nuevo Informe de Evaluación de Edificios, al que se dedica el Título I de la Ley.
  3. La modificación sustancial del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, contenida en su disposición final duodécima. Estas modificaciones son de tanto calado que puede afirmarse que nos encontramos ante una "nueva Ley de Suelo estatal".
  4. Por último, la Ley modifica una serie de normas que poco o nada tienen que ver con el contenido material propio de la Ley1.

En esta Nota, la tercera que incide en los contenidos de derecho público de la Ley, vamos a centrarnos exclusivamente en analizar los preceptos (que se recogen en su disposición final duodécima). En concreto, vamos a incidir en el contenido de los preceptos del TRLS que son modificados: artículos 2, 5, 6, 8, 9, 10.1.b), 12.3 y 4, 14, 15.4, 16, 17.3.4 y 6, 20, 36, 37, 39.1, 51, 53, DA 3ª y DF 1ª.4.b). Pasamos a exponer cuál es, en concreto, el contenido de dichas modificaciones.

  1. La modificación del artículo 2 del TRLS, dedicado al “Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”, solo tiene como objetivo introducir dos nuevas finalidades concretas a conseguir en las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo [la c) y la d) del artículo 2.2], en los siguientes términos:  

“c) La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.  

d) La prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo”.  

Por otra parte, el nuevo apartado 3 [que sustituye al anterior 2.c)], enuncia en relación, en concreto, con el medio urbano, cuáles son los objetivos cuya consecución deben propiciar los poderes públicos, tales como: la movilidad en coste y tiempo razonable; la accesibilidad universal; el uso eficiente de los recursos y la energía, y la prevención o minimización de los impactos negativos de los residuos urbanos y de la contaminación acústica.

  1. En un sentido similar, en el artículo 5 del TRLS, que estipula los “deberes de los ciudadanos”, se introduce un nuevo apartado [numerado como d), en lugar del anterior c)], que se pronuncia en los siguientes términos: “Respetar y contribuir a preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y cultural absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad no permitidos”.
  2. Especialmente significativa es la modificación del artículo 6. En este precepto se alude a “la iniciativa pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias”, acometiendo en concreto la regulación de la participación en los procesos urbanísticos de los particulares. Dejando de lado la desafortunada redacción del precepto, podemos destacar los siguientes aspectos:
  • La posibilidad de que en los procesos de transformación y edificatorios participen tanto propietarios como no propietarios (la figura del agente urbanizador), si bien siempre bajo el paraguas de que corresponde a la Administración “la dirección del proceso, tanto en los supuestos de iniciativa pública como privada”. A este respecto es clarificador el artículo 13 de la Ley, en el que de forma implícita se reconoce la posibilidad de que participen en la ejecución de las actuaciones integradas de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.  
  • La iniciativa privada en las actuaciones de transformación urbanística y edificatorias “podrá ejercerse, en las condiciones dispuestas por la Ley aplicable, por los propietarios”, los cuales, a tal fin, podrán redactar y presentar a tramitación los instrumentos de ordenación y gestión precisos según la legislación aplicable.  
  • La prohibición de incrementar, vía convenio o cualquier otro negocio jurídico, las obligaciones establecidas en la Ley, de manera que estas pasan a tener el carácter de máximo, frente al principio actual que les confería el carácter de obligaciones mínimas a soportar por los propietarios. Esta nueva regulación es importante, ya que limita las obligaciones de los propietarios a las estrictamente establecidas en las leyes, de manera que cualquier otra contraprestación sólo podrá recaer sobre quién la ofrezca.  
  1. El artículo 8 se dedica al “Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades” y en él se incluyen algunas de las modificaciones más importantes del TRLS.  

Este artículo, en su nueva redacción, integra el antiguo artículo 13 dedicado al suelo rural (que queda derogado), manteniendo en su apartado 4 sus dos mandatos esenciales de carácter proteccionista del medio ambiente y el patrimonio cultural:  

  1. “La utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice”. (Actual apartado 2,2º).  
  2. “No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación”. (Actual apartado 4).  

En cuanto al mandato que prohíbe las parcelaciones urbanísticas en el suelo rural, ahora pasa a situarse en el artículo 9.3, que dispone: “En este suelo quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin que, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza”. Se obvia así, al darse por supuesta, que esta prohibición cede desde el momento en que el suelo en situación rural esté sometido al régimen de una actuación de transformación urbanística.

Por lo que respecta a las novedades introducidas por la Ley en el contenido del derecho de propiedad del suelo, en principio su definición es prácticamente idéntica a la anterior: “El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien. Comprende asimismo la facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas y de relación entre ellas establecido en el artículo 17”.  

Pero luego, siguiendo, una técnica distinta a la hasta hora utilizada por el TRLS, el nuevo artículo 8 distingue entre:  

  1. El contenido del “suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizable” (apartado 2), reseñando los derechos de los propietarios del suelo en tal situación, como son: la consulta a las Administraciones sobre las previsiones, planes y proyectos existentes sobre dicho suelo; la elaboración y presentación del instrumento que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública en la ordenación y ejecución; la participación en la ejecución de las actuaciones de urbanización; la realización de usos y obras de carácter provisional que se autoricen; y, en fin, el derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza de suelo rural, “siempre que el ejercicio de estas facultades sea compatible con la previsión ya contenida en el instrumento de ordenación territorial y urbanística en relación con su paso a la situación de suelo urbanizado”.  
  2. El contenido del “suelo en situación de urbanizado” (apartado 5), en el que se reconocen, además de algunas de las facultades propias del suelo rural, las de: completar la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos y condiciones establecidos para su edificación; edificar sobre unidad apta para ello en los plazos establecidos por la normativa aplicable; y participar en la ejecución de actuaciones de transformación urbanística.  
  1. Por lo que respecta al artículo 9, siguiendo la costumbre tan arraigada en los últimos tiempos entre nuestros legisladores, nos encontramos con la redacción de un artículo que más que un precepto parece un tratado completo en sí mismo. En este nuevo artículo 9 se regula el “contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas”, y pueden destacarse las siguientes novedades:  
  • Dentro de deber general de conservar los terrenos en condiciones legales para servir de soporte a los usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística, y tras mantener los clásicos deberes de conservación en la condiciones de “seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato legalmente exigible”, se añade el deber de “realizar obras adicionales por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano”. Se introducen así, como dice la Exposición de Motivos de la Ley, “los tradicionales motivos turísticos o culturales, que ya forman parte de la legislación urbanística autonómica, y la mejora para la sostenibilidad del medio urbano, que introdujo la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible”.  
  • Cuando la Administración ordene la realización de estas obras por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad o sostenibilidad del medio urbano, el deber “se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio”.  
  • En el suelo rural o vacante de edificación, se precisa que el cumplimiento de los deberes de conservación que ya establecía el precepto por razones medioambientales o de seguridad o salud públicas, “no eximirá de las normas adicionales de protección que establezca la legislación aplicable”.
  • Cuando se trate de edificaciones, se precisa que el deber legal de conservación comprenderá, además, “la realización de los trabajos y las obras necesarias para satisfacer, con carácter general, los requisitos básicos de la edificación establecidos en el artículo 3.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y para adaptarlas y actualizar sus instalaciones a las normas legales que les sean explícitamente exigibles en cada momento”.
  • Se establece que “La Administración competente podrá imponer en cualquier momento la realización de obras para el cumplimiento del deber legal de conservación, de conformidad con lo dispuesto en la legislación estatal y autonómica aplicables”; obligación que implica la afección real directa e inmediata, por determinación legal, del inmueble, al cumplimiento de la obligación del deber de conservación, que se hará constar, mediante nota marginal, en el Registro de la Propiedad. De esta forma, se incluye en el TRLS una remisión a los deberes de conservación que ha introducido, con carácter de legislación básica, el Título II de la Ley para las actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, y a los que prevean las leyes autonómicas aprobadas o que se aprueben en la materia.
  • En el caso de inejecución de las obras para el cumplimiento del deber legal de conservación, la Ley prevé su realización mediante ejecución subsidiaria o por aplicación de cualesquiera otras fórmulas de reacción administrativa a elección de la Administración competente, añadiéndose que “en tales supuestos, el límite máximo del deber de conservación podrá elevarse, si así lo dispone la legislación autonómica, hasta el 75% del coste de reposición de la construcción o el edificio correspondiente”.
  • La Ley precisa que, en los supuestos en los que el suelo en situación rural esté sometido al régimen de una actuación de transformación urbanística, “el propietario deberá asumir, como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras, en su caso, al responsable de ejecutar la actuación, en los términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.
  • En el suelo en situación de urbanizado, el nuevo artículo 9 añade al “deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable”, el de “completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación. Cuando la Administración imponga la realización de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, el propietario tendrá el deber de participar en su ejecución en el régimen de distribución de beneficios y cargas que corresponda, en los términos establecidos en el artículo 8.5. c)”.
  • Se regulan los actos de edificación, los cuales requerirán “acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística”.
  • Se ratifica la regla del silencio negativo en la obtención de las licencias de edificación, que fue introducida por la jurisprudencia y luego positivizada por el artículo 23 del Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, recogiéndose los cuatro supuestos en los que se aplica (movimientos de tierras; obras de edificación e instalaciones de nueva planta; ubicación de casas prefabricadas; y tala de masas arbóreas).
  • Por último, en el régimen de comunicación previa o de declaración responsable al que puede sujetarse la primera ocupación o utilización de las edificaciones por la legislación territorial o urbanística, la Ley estipula que, cuando de dichos procedimientos no resulte que la edificación cumple los requisitos necesarios para el destino al uso previsto, “la Administración a la que se realice la comunicación deberá adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada”, siendo responsable de los perjuicios que puedan causarse a los terceros de buena fe por su omisión “si no adopta dichas medidas en el plazo de seis meses”.
  1. Una de las cuestiones que más controversia va a generar es la relativa a la reserva destinada a vivienda protegida recogida en el artículo 10.1.b) de la Ley. Y decimos esto porque, si bien se establece con carácter general una reserva del 30% de la edificabilidad prevista en actuaciones de transformación que afecten a suelo rural, y una reserva del 10% para actuaciones de reforma o renovación urbana en suelo urbanizado, se prevé que la legislación sobre ordenación territorial o urbanística pueda fijar o permitir “excepcionalmente” una reserva inferior e incluso eximirla para determinados Municipios o actuaciones, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización y se pueda justificar que en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación.  

Sin embargo, y atendiendo sin duda a la difícil situación por la que atraviesa el sector de la construcción, la Disposición Transitoria Segunda de la Ley contempla una “regla temporal de aplicación excepcional de la reserva mínima de suelo para vivienda protegida”, en virtud de la cual las Comunidades Autónomas podrán dejar en suspenso la previsión expuesta durante un plazo máximo de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:  

  • Que los instrumentos de ordenación justifiquen la existencia de un porcentaje de vivienda protegida ya construida y sin vender en el Municipio, superior al 15 por ciento de las viviendas protegidas previstas o resultantes del planeamiento vigente y una evidente desproporción entre la reserva legalmente exigible y la demanda real con posibilidad de acceder a dichas viviendas.
  • Que dichos instrumentos de ordenación no hayan sido aprobados definitivamente antes de la entrada en vigor de esta Ley o que, en el caso de haber sido aprobados, no cuenten aún con la aprobación definitiva del proyecto o proyectos de equidistribución necesarios.
  1. La ley modifica el artículo 12.3 y añade un nuevo número 4 para introducir una nueva definición –sin duda siguiendo criterios jurisprudenciales- de la “situación básica de suelo urbanizado”, en virtud de la cual para que un suelo se considere como tal han de cumplirse las siguientes condiciones:  

A) Qué esté “legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte”.  

B) Que, además, cumpla alguna de las siguientes condiciones:  

  1. Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación.  
  2. Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes”. La Ley precisa, además, que “el hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado”.  
  3. Estar ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente”.  

Se vuelve a admitir, de esta forma, el concepto de suelo urbanizado por consolidación por la edificación, con independencia de que esté o no urbanizado (que preveía el TRLS de 1976), pero no basta con ello para que se considere urbanizado sino que es preciso, como preveían ya algunas leyes autonómicas, que tenga una integración efectiva en la ciudad.  

La Ley pretende que el concepto de suelo urbanizado se haga por la legislación autonómica más estricto en “los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural”, pues se exige “que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto”.

Esta modificación del concepto de suelo urbanizado se completa con la derogación del artículo 2 del Reglamento de valoraciones (aprobado por Real Decreto 1492/2011), que devino incompatible con la regulación legal.  

  1. En el artículo 16, que pasa a regular los “deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias”, se introducen la siguientes novedades:  
  • Los deberes se distinguen según se trate de “actuaciones de urbanización” (artículo 14.1.a) o de “actuaciones de dotación” (artículo 14.1.b).  
  • Para las primeras (“actuaciones de urbanización”) se establecen las siguientes deberes legales:  
    • Entrega de suelos reservados para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones (Ahora se incluyen “los que el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler”).  
    • Entrega de suelo para el Patrimonio Público del Suelo (entre el 5 y el 15%). No obstante en el apartado diecinueve se modifica el apartado 4.b de la Disposición Final Primera del TRLS que queda redactada de la siguiente manera:“b) El porcentaje a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 16 será, con carácter general, el 15 por ciento. No obstante, el Plan General podrá, de forma proporcionada y motivada, reducirlo hasta un 10 por ciento, o incrementarlo hasta un máximo del 20 por ciento, en las actuaciones o ámbitos en los que el valor de los solares resultantes sea sensiblemente inferior, o superior al medio de los incluidos en su misma clase de suelo, respectivamente”.  
    • Se establece el derecho al reintegro por parte de las empresas suministradoras de los gastos de instalación de la redes de servicios, dejando claro que en defecto de acuerdo (entre la empresa suministradora y los propietarios o el urbanizador) será la Administración actuante quién decida lo procedente. Esto supone un cambio sustancial respecto de lo que venía aplicándose hasta el momento, donde las empresas suministradoras (principalmente las eléctricas) campaban a sus anchas. De todas formas la virtualidad práctica de la medida pensamos será, a corto y medio plazo, muy escasa.  
    • Entregar a la Administración, junto con el suelo correspondiente, las las obras de infraestructuras que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones de las redes de dotaciones y servicios.  
    • Garantía del realojamiento y, en su caso, retorno, de los ocupantes de inmuebles situados en áreas de actuaciones de regeneración o renovación urbanas  
    • Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.  
  • Para las “actuaciones de dotación”, los anteriores deberes se exigirán con las siguientes salvedades:

“a) El deber de entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación. Dicho deber podrá cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por su valor en metálico, con la finalidad de costear la parte de financiación pública que pudiera estar prevista en la propia actuación, o a integrarse en el patrimonio público de suelo, con destino preferente a actuaciones de rehabilitación o de regeneración y renovación urbanas.

b) El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como prevé el artículo 17.4, o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.

  • Se establece una regulación específica para “las actuaciones edificatorias”, a las que se imponen algunos de los deberes mencionados y, además, “el de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación”.
  • Con carácter excepcional y siempre que se justifique adecuadamente que no cabe ninguna otra solución técnica o económicamente viable, “los instrumentos de ordenación urbanística podrán eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas de suelo que les correspondiesen, a actuaciones sobre zonas con un alto grado de degradación e inexistencia material de suelos disponibles en su entorno inmediato”. Añadiéndose que “La misma regla podrá aplicarse a los aumentos de la densidad o edificabilidad que fueren precisos para sustituir la infravivienda por vivienda que reúna los requisitos legalmente exigibles, con destino al realojamiento y el retorno que exija la correspondiente actuación”.
  1. En el artículo 17, la Ley introduce una nueva redacción de los apartados 3, 4 y 6 en relación con los complejos inmobiliarios.  
  2. El artículo 20 recibe también una nueva redacción, en la que se regulan de forma muy pormenorizada las exigencias notariales y registrales necesarias para autorizar escrituras de declaración de obra nueva y practicar las correspondientes inscripciones, respectivamente. Igualmente cuentan con nueva redacción los artículos 51 y 53 del TRLS, en los que se relacionan los “actos inscribibles en el registro de la Propiedad” y las “clases de asientos”.  
  3. También cuentan con una nueva redacción en la Ley los artículos 36 y 37 del TRLS dedicados a la venta y sustituciones forzosas, para adecuar sus previsiones a lo dispuesto en el Título II de la Ley para las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.  
  4. Por último, se da una nueva redacción a la disposición adicional tercera, dedicada a las “Potestades de ordenación urbanística en Ceuta y Melilla”, para ajustarla a la doctrina contenida en la Sentencia de Tribunal Constitucional 240/2006, de 20 de julio, en relación con sus competencias urbanísticas.