Vandaag heeft de Minister van Veiligheid en Justitie het rapport “De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling. Titel 4.4 Awb geëvalueerd” aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit evaluatierapport is opgesteld door een onderzoeksteam van de Universiteit Leiden en de Universiteit Utrecht in opdracht van het WODC. De onderzoeksleiding berustte bij Willemien den Ouden en Tijn Kortmann.

Heeft de invoering van titel 4.4 Awb al met al gebracht wat de betrokkenen ervan hoopten en verwachtten? Zoals zo vaak moet het antwoord op grond van de onderzoeksresultaten luiden: gedeeltelijk. De geldschuldenregeling is op zichzelf goed toepasbaar, maar de vele afwijkingen (fiscaal / dwangsommen) doen afbreuk aan de bruikbaarheid in de praktijk.

Wat is de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling?

In het rapport wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de werking van de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de praktijk. Deze regeling is op 1 juli 2009 in werking getreden.

Titel 4.4 Awb bevat algemene regels over bestuursrechtelijke geldschulden. Het gaat onder meer om regels over de vaststelling van een bestuursrechtelijke verplichting tot betaling van een geldsom, over de gevolgen van het niet voldoen aan die verplichting, over de betaling van bestuursrechtelijke geldschulden en de eventuele invordering daarvan. De algemene regels van titel 4.4 Awb gelden grotendeels zowel voor geldschulden van de burger aan de overheid (bijvoorbeeld heffingen, boetes en verbeurde dwangsommen), als voor schulden van de overheid aan de burger (zoals verstrekte uitkeringen en subsidies).

Wat zijn de conclusies van het onderzoek?

In het rapport wordt geconcludeerd dat er een algemene regeling met een zeer breed bereik is ontworpen, maar die regeling wordt beslist niet op alle bestuursrechtelijke geldschulden toegepast. Het naast elkaar bestaan van civiel-, bestuurs- en fiscaalrechtelijke invordering, alsmede de vele afwijkingen in bijzondere wetten doen afbreuk aan de uniformiteit en relativeren de beoogde eenvoudige toepasbaarheid van de – op zichzelf als duidelijk ervaren – geldschuldentitel. In het streven naar eenvoud en uniformiteit valt nog veel terrein te winnen.

Waar de rechtsbescherming van burgers (in elk geval op papier) is verbeterd door het verdwijnen van ‘de knip’ tussen het beroep bij de bestuursrechter en het verzet bij de burgerlijke rechter, geven rechtshulpverleners eensgezind aan dat de belangrijkste problemen rond bestuursrechtelijke geldschulden van burgers op andere terreinen liggen, terreinen die titel 4.4 Awb niet, of slechts procedureel regelt.

Tegelijkertijd kan worden vastgesteld dat de invoering van titel 4.4 Awb tamelijk geruisloos is verlopen. Protesten uit de praktijk en kritiek in de literatuur zijn beperkt gebleven en ook de gepubliceerde rechtspraak legt geen grote problemen aan de dag. Aan deze geruisloze invoering zit een keerzijde. De regeling voor de bestuursrechtelijke geldschulden is maar matig bekend, ook bij bestuursorganen en rechters. Bovendien heeft het onderzoeksteam de indruk dat de onderliggende problematiek van de burger in betalingsmoeilijkheden zich aan de waarneming onttrekt. De betrokken burgers hebben vaak onvoldoende kennis en middelen en de betrokken bedragen zijn te klein om daadwerkelijk gebruik te kunnen maken van de waarborgen die titel 4.4 Awb biedt, de (geconcentreerde) rechtsbescherming daaronder begrepen. Voorlichting aan de betrokken bestuursorganen, de coördinatie van invordering door verschillende overheden, wettelijke of beleidsregels omtrent (de mate van) verrekening, kwijtschelding en invordering en – last but not least – de wettelijke verplichting voor bestuursorganen om burgers in de betalingsbeschikking voor te lichten over de gevolgen van niet-betaling, zijn enkele mogelijkheden die zouden kunnen bijdragen aan het aanpakken van deze onderliggende problematiek.

De aanbevelingen uit het onderzoek

In het onderzoek worden een aantal knelpunten geconstateerd die betrekking hebben op uniformiteit, duidelijkheid en efficiëntie.

Uniformering

De onderzoekers concluderen onder meer dat de geldschuldenregeling een zeer breed bereik heeft en op een groot terrein uniformerend werkt, maar lang niet alle bepalingen van titel 4.4 Awb blijken voor de rechtspraktijk (erg) relevant. Er ontbreken onderwerpen die in de praktijk tot hoofdbrekens leiden.

Bovendien is de beoogde uniformiteit ook om andere redenen niet bereikt. Titel 4.4 Awb laat zelf op diverse plaatsen nadere regeling aan de bijzondere (materiële) wetgever over. Dat doet afbreuk aan de gewenste uniformiteit. Problematisch in dit verband is verder dat de vele bijzondere wetten de geldschuldentitel geheel of gedeeltelijk buiten toepassing verklaren en afwijkende regelingen geven. Afwijken lijkt welhaast de norm voor de bijzondere wetgever.

In het onderzoek is verder gebleken dat het invorderingsproces soms bewust ‘informeel’ wordt ingericht. De rechtspraak heeft echter moeite om dergelijke arrangementen onder te brengen in het besluitmodel van de Awb, als het tot een procedure komt.

Voor burgers ten slotte, lijkt de uniformiteit weinig te hebben gebracht. Het probleem van de burger in financiële nood is, zo blijkt uit de interviews, veel meer gelegen in de grote diversiteit aan (overheids)schuldeisers, met ieder hun eigen aanpak en het gebrek aan onderling overleg en afstemming, dan in het gebrek aan uniformiteit van het toepasselijke recht. Rechtsbijstandverleners vergelijken de overheid-schuldeiser wel met een veelkoppig monster met weinig inlevingsvermogen. Bepalingen over onderwerpen die voor burgers van groot belang zijn, bijvoorbeeld over de materiële aspecten van verrekeningsbesluiten, over uitstel van betaling en kwijtschelding, ontbreken.

Duidelijkheid

De wetgever heeft met titel 4.4 Awb ook beoogd duidelijkheid te scheppen. De gedachte was dat één, algemeen toepasbare regeling waarin bestaande rechtspraak is verwerkt en die de verhouding tot het Burgerlijk Wetboek beschrijft, zowel aan bestuursorganen als burgers duidelijkheid verschaft over het toepasselijke recht.

Die duidelijkheid is deels gerealiseerd. De praktijk blijkt de bepalingen van titel 4.4 Awb op zichzelf als duidelijk en goed toepasbaar te beoordelen. Deze duidelijkheid veronderstelt echter wel bekendheid met de regeling en de rechtspraak daarover. Daar schort het aan, zo hebben de interviews, rechtspraak en geraadpleegde bestuursdocumenten duidelijk gemaakt. In de praktijk blijkt de geldschuldentitel zowel bij bestuursorganen als rechters tamelijk onbekend: men past deze ten onrechte niet toe of maakt geen gebruik van de mogelijkheden die de titel biedt (dwangbevel, verrekening).

Efficiëntie

Een derde doelstelling van de Awb-wetgever met titel 4.4 Awb was het realiseren van efficiëntievoordelen, met name in het invorderingstraject. Nu de uniformering van het toepasselijke recht maar matig is geslaagd, zal er dus nog heel wat werk moeten worden verzet alvorens de efficiencyvoordelen benut kunnen worden.

Rechtsbescherming

Omdat met titel 4.4 Awb nieuwe beschikkingen werden geïntroduceerd, met bijbehorende, geconcentreerde rechtsbescherming door de bestuursrechter, alsmede afschaffing van de verzetsprocedure bij de civiele rechter, is in het onderzoek bekeken welke gevolgen dat heeft gehad voor de rechtsbescherming van de burger.

Waar het verdwijnen van de ‘knip’ tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter bij de afwikkeling van bestuursrechtelijke geldschulden in het algemeen als een verbetering wordt gezien, was met name de vraag of de ‘stapeling’ van beschikkingen waarin titel 4.4 Awb voorziet, niet opnieuw tot gefragmenteerde rechtsbescherming zou leiden.

De concentratiebepalingen (met name 4:125, 5:31c en 5:39 Awb) worden in de praktijk eigenlijk zonder uitzondering positief gewaardeerd. Concentratie scheelt de belanghebbende tijd; hij hoeft immers niet opnieuw een bestuurlijke voorprocedure te volgen. Wel mist hij daardoor ook de doelmatigheidstoets in de bezwaarfase, die juist bij bijkomende beschikkingen van belang kan zijn. Verder bespaart een concentratiebepaling de burger doorgaans verwarring en geld.

Toch worden in het rapport ook enige kanttekeningen geplaatst. De concentratiemogelijkheden zijn niet onbeperkt en de belanghebbende dient bijkomende beschikkingen nog steeds ‘te betwisten’. Deze laatste eis heeft tot nogal wat onduidelijkheid en jurisprudentie geleid en de indruk bestaat dat veel rechtshulpverleners ‘voor de zekerheid’ nog steeds ook bezwaar maken tegen nevenbeschikkingen. Omdat bestuursorganen zich soms onvoldoende bewust zijn van de plicht tot concentreren, heeft de Afdeling een herinnerings- en een informatieplicht in het leven geroepen. Het rapport stelt dat overwogen zou kunnen worden op dit punt meer voorlichting te geven aan bestuursorganen of zelfs de door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geïntroduceerde herinneringsplicht en informatieplicht wettelijk vast te leggen.

Ten slotte ondervangt de concentratiemogelijkheid niet het – in de praktijk gevoelde – probleem van de formele rechtskracht. Een burger die nalaat tijdig bezwaar te maken tegen de betalingsbeschikking, kan deze niet alsnog betwisten in een procedure tegen een invorderingsbeschikking, een nevenbeschikking of in een executiegeschil.

Specifieke knelpunten

Tot slot wordt in het onderzoek aandacht gevraagd voor specifieke knelpunten die samenhangen met betrekking tot specifieke onderdelen van de geldschuldenregeling, waarvan belangrijkste zijn:

  • Over de gewenste inhoud van betalingsbeschikkingen bestaat discussie. Aanbevolen wordt om in titel 4.4 Awb te bepalen dat de betalingsbeschikking toelicht welke gevolgen aan niet-tijdige betaling zijn verbonden. Eenzelfde soort pleidooi wordt gehouden voor andere beschikkingen zoals de beschikking tot uitstel van betaling, gedurende welk uitstel de wettelijke rente als hoofdregel doorloopt, en dwangsombesluiten; het is door de verbeurte van rechtswege voor de burger niet altijd duidelijk dat hij in betalingsverzuim is.
  • Met betrekking tot de verrekeningsbeschikking wordt aanbevolen te streven naar een overheidsbrede incassodienst met zorgvuldig doordachte bevoegdheden.
  • Met betrekking tot uitstel van betaling en kwijtschelding wordt geconstateerd dat de praktijk dringend behoefte heeft aan materiële normen. De Leidraad invordering 2008 zou hiervoor aanknopingspunten kunnen bieden.
  • Aanbevolen wordt een bevoegdheid tot het stopzetten van de voorschotbetaling in artikel 4:96 Awb op te nemen. Deze bevoegdheid biedt bestuursorganen de mogelijkheid om, wanneer zij onregelmatigheden vermoeden, de betaling stop te zetten zonder direct een definitief oordeel te moeten geven over de rechtspositie van de geadresseerde van het besluit.
  • Ook hebben bestuursorganen behoefte aan een algemene bevoegdheid tot het vorderen van rente over onverschuldigd betaalde gelden over de periode dat zij (onterecht) bij de burger verbleven. Afdeling 4.4.2 ziet namelijk slechts op rente na verzuim omdat te laat wordt terugbetaald.
  • Verjaring vormt een belangrijke kwestie bij invordering van dwangsommen, gelet op de afwijkende, korte verjaringstermijn van 1 jaar. Volgens het onderzoeksrapport ligt het in de rede dat de wettelijke regeling wordt aangevuld, bijvoorbeeld met de bepaling dat de verjaring wordt verlengd vanaf het moment dat de invorderingsbeschikking (ongeacht haar inhoud) is genomen totdat deze onherroepelijk is geworden.
  • De praktijk worstelt met de van titel 4.4 Awb afwijkende regeling voor de verbeurte en invordering van dwangsommen. Daarom zou – ter voorlichting van burgers en bestuursorganen – artikel 5:32a Awb aangevuld kunnen worden met de bepaling dat een last onder dwangsom vermeldt dat dwangsommen na afloop van de begunstigingstermijn van rechtswege worden verbeurd, dat de overtreder bij niet-betaling na zes weken in verzuim geraakt en dat de verschuldigde dwangsommen, rente en kosten bij invorderingsbeschikking worden vastgesteld. Een verdergaande aanpassing zou zijn om artikel 5:37 Awb om te vormen tot een betalingsbeschikking in de zin van titel 4.4 Awb, in die zin dat het bestuursorgaan het bedrag van de verbeurde dwangsommen bij beschikking vaststelt, waarna het regime van titel 4.4 Awb voor de afwikkeling van deze geldschuld onverkort kan worden toegepast.

De reactie van de Minister

De Minister stelt in de zijn brief aan de Tweede Kamer dat uit het onderzoek blijkt dat de praktijk de bepalingen van titel 4.4 Awb op zichzelf duidelijk en goed toepasbaar vindt. Niettemin geven de onderzoekers aan dat de regeling op punten wat gedetailleerder had mogen zijn (bijv. in het geven van materiële normen over de uitoefening van invorderingsbevoegdheden en in het geven van regels over de fase die voorafgaat aan de betalingsbeschikking). De regering is daarom voornemens de suggesties voor wijziging c.q. verbetering in overweging te nemen en bij gelegenheid te verwerken in titel 4.4 Awb.