2018年3月4日,十三届全国人大一次会议在人民大会堂新闻发布厅举行了新闻发布会,大会发言人张业遂在回应污染防治有关问题时表示:“2018年,全国人大常委会将继续紧盯环保工作不放松,制定土壤污染防治法,修改固体废物污染环境防治法,审议年度环境状况和环境保护目标完成情况报告,开展大气污染防治法、海洋环境保护法执法检查,努力为打赢污染防治攻坚战提供坚实的法律保障。”[1]可以看出,全国人大常委会已经将修改固体废物污染环境防治法列入2018年的重要工作议程。

固体废物污染防治同大气、水、土壤污染防治相同,是我国生态文明建设和环境保护工作中不可或缺的重要内容。我国于1995年10月出台了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称“固废法”),之后在2004年12月对其进行了较大幅度修订,此后又分别在2013年、2015年和2016年对个别条款进行了修正。到目前为止,我国固废法已出台22年,距离上次修订也有13年,部分内容已经不能满足当前我国固体废物污染防治工作的需要,因此全国人大常委会提出于2018年修改固废法,这是我国推进生态文明建设以及打赢污染防治攻坚战所必要的,也是可行的举措。

修改固废法的必要性

1. 固废法已不能适应我国现行固废监管要求

为了缓解我国制造业原材料短缺,促进资源节约,多年来我国除了利用国内产生的固体废物外,还会从发达国家进口符合我国环保标准的固体废物。近年来,随着我国制造业的不断升级以及我国环保压力的不断增大,我国对进口固体废物加大了监管。

2017年4月,中央全面深化改革领导小组第三十四次会议上审议通过了《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》(以下简称“《方案》”),国务院办公厅于2017年7月印发了该《方案》,要求全面禁止洋垃圾入境,进一步加强和完善我国对固体废物进口的管理制度,从而切实改善我国的环境质量、维护国家生态环境安全和人民群众身体健康,并大力发展循环经济。

根据《方案》要求,环境保护部、商务部、发展改革委、海关总署、质检总局于2017年8月对现行《禁止进口固体废物目录》、《限制进口类可用作原料的固体废物目录》和《非限制进口类可用作原料的固体废物目录》进行了调整和修订,将24种固体废物[2]从《限制进口类可用作原料的固体废物目录》调整列入《禁止进口固体废物目录》。此外,海关总署大力开展多轮打击洋垃圾违法行为的专项行动;环保部督促地方环保部门对进口固体废物申请企业进行严格把关,开展了依法打击进口废物加工利用企业的环境违法行为以及环保督察等行动;质检部门加强了境外装运前检验工作的质量;各级公安机关依法严厉打击了擅自处置进口固体废物的违法犯罪行为。各相关部门按照职责进行分工与合作,有效促进了我国对进口固体废物的监管。

从上述文件到各监管职能部门的具体监管措施可以看出,我国对固体废物的监管越发严格,呈现逐步收紧的趋势。但是目前,我国固废法中对固体废物的监管已不能适应目前的监管政策,对走私洋垃圾、非法进口固体废物等行为的处罚力度还不够,无法将《方案》中的相关规定上升为法律规定对其予以保障,难以适应我国固体废物污染防治的新形势和新任务。

2. 危险废物对生态环境的影响严重,近几年危废污染事件频发

危险废物往往具有放射性、毒性、腐蚀性和致病性,对生态环境和人体健康威胁大,一旦发生污染事故,对生态环境的影响将十分严重。根据《“十二五”危险废物污染防治规划》中的数据显示,仅铬渣造成的土地污染面积就高达500万平方米,污染土方量约1500万立方米。

近几年,我国危险废物非法倾倒、转移、处置等环境违法行为猖獗、屡禁不绝,医疗废物非法流失现象时有发生,甚至存在一些单位自行简易利用处置危险废物、长期大量堆存危险废物等普遍现象,由此引发的地表水、地下水、土壤污染等事件频发,各种信访、举报以及跨省市污染纠纷也日益增多。在近几年的环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼以及检察机关提起公益诉讼案件中,有很多起涉及到危险废物引发的环境诉讼案件。此外,在多次的中央环保督察中,固体废物和危险废物的污染防治一直是环保部重点督察内容,根据中央环保督察对各省反馈的情况显示,河北、内蒙古、江苏、江西、广西、云南、北京、上海、湖北、广东、重庆和陕西等12个省(区、市)存在严重的固废、危废污染等问题。

3. 现行固废法中危险废物的规定不完善

现行固废法在第四章中针对危险废物污染环境防治作出了特别规定,对危险废物的产生,经营单位的危险废物管理、贮存、登记、转移、处置等相关制度做出了要求。但是由于我国对危险废物的管理尚处于起步阶段,基础薄弱,固废法中的危险废物管理规定还不尽完善,在危险废物管理中还存在涉危废物企业底数不清、危险废物种类不全、危险废物的数量不明、地方政府治理和监管责任落实不到位等问题需要加以改进。而且在近几次对固废法的修正中,除了2016年对固废法第59条关于危险废物跨省转移的规定进行修正以外,我国一直未对固废法中的危险废物管理规定进行修订过。随着我国环保监管趋严,我国现行固废法中的危险废物管理规定已经无法有效应对实践中频发的危险废物污染事件,并且无法满足一个系统完善的危险废物管理制度的构建要求,因此急需我国通过修改固废法来强化对危险废物的监管。

4. 现行固废法无法对危险废物管理的制度设计提供保障

目前,环保部已经在着手为我国危险废物的管理进行一些制度设计,如为了进一步加强对危险废物收集、贮存、利用和处置经营活动的监督管理,防治危险废物污染环境,环保部组织开展了对《危险废物经营许可证管理办法》的修订,并于2017年12月发布了《关于征求〈危险废物经��许可证管理办法(修订草案)(征求意见稿)〉意见的函》(环办土壤函〔2017〕2001号)(以下简称“征求意见稿”),拟向社会公开征求意见。在征求意见稿中,危险废物经营许可证的种类从2个增加到3个,新增了危险废物利用经营许可证,还增加了危险废物收集类别并强化了企业主体责任以及完善罚则等内容,这些新的制度设计都需要通过修改固废法中的相关规定来予以衔接和保障。

此外,针对建设项目环境影响评价中有关危险废物的监管问题,为了切实从源头有效防范危险废物污染环境,环保部于2017年8月印发了《建设项目危险废物环境影响评价指南》,用于进一步规范建设项目产生危险废物的环境影响评价工作,指导各级环境保护主管部门开展相关建设项目环境影响评价审批。但是目前固废法中只是规定产生固体废物的建设项目必须依法进行环境影响评价,并未具体规定关于建设项目中的危险废物环境影响评价问题,因此也需要通过修改固废法中的相关规定来强化建设项目环境影响评价中对危险废物的监管。

综上,固废法作为我国固体废物污染防治工作的重要基础,在我国目前环境监管的形势和背景下,存在着一些与实际工作不相适应、与其他法律不协调的问题,因此急需对其进行修改和完善,从而为我国做好固体废物污染防治工作,打好污染防治攻坚战提供有利的保障。

修改固废法的可行性

1. 我国在固体废物污染防治工作中已积累了很多经验

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视固体废物污染防治工作,就普遍推行垃圾分类制度、加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化、禁止洋垃圾入境、推进固体废物进口管理制度改革作出了一系列新决策新部署,各级政府和相关部门坚决贯彻党中央决策部署,在实践中已经积累了很多的经验。以打击洋垃圾走私为例,2013 年以来,我国海关、环保部等部门多次联合开展打击洋垃圾走私、加强固体废物管理联合行动。全国海关立案查办各类走私进口固体废物犯罪案件 400 余起,查证涉案固体废物 170 多万吨,抓获犯罪嫌疑人近 800 人。[3]此外,环保部会同公安部联合开展涉危险废物环境违法犯罪行为专项行动,会同公安部、最高检联合挂牌督办危险废物非法转移倾倒5 起案件,有力震慑了环境违法犯罪行为。[4]这些成功举措都可以为我国修改固废法提供先行经验基础,以这些实践经验为基础,我国可以在固废法层面将实践中遇到的问题有针对性地予以规制,并将积累到的成功执法经验上升为法律规定予以明确,从而为我国继续强化对洋垃圾的打击以及对固体废物进口的监管提供法律保障。

2. 我国固体废物污染防治的案例较多

自从2012年我国在《中华人民共和国民事诉讼法(2012修正)》中确立了环境公益诉讼制度、2015年7月最高人民检察院在13个省(区、市)开展公益诉讼试点,以及2015年11月我国在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省(市)部署开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作以来,我国曾受理过多起关于固体废物污染防治的案例。此外,中央环保督察组对全国31 个省(区、市)开展环境保护督察中,发现并处理了一批涉及固体废物污染环境的突出问题,并且对部分领导干部进行了约谈和问责。前述案例所存在的共性问题以及相应的执法和审判经验可以为我国固废法的修订提供一定指引,有助于我国对固废法修订工作的开展。

3. 对固废法的执法检查为固废法的修改提供了基础

为全面检查我国现行固废法的贯彻实施情况,全国人大常委会执法检查组于2017年5月启动开展了对固废法的执法检查活动,在2017年6月至8月期间,执法检查组分为5 个小组分别赴陕西、湖南、山西、天津、浙江、广西、江苏、福建、上海、吉林等10 个省(区、市)开展执法检查工作。这次执法检查以问题为导向,检查内容包括城乡生活垃圾、工业固体废物和农业废弃物污染防治情况,危险废物监管和进口固体废物管理情况,垃圾分类等配套法规制度的制定和执行情况,固体废物污染防治责任落实和监察执法情况,法律实施中存在的主要问题以及对修改完善“固废法”的意见和建议等。[5]2017年11月,第十二届全国人大常委会委员长张德江在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上作出了关于检查《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》实施情况的报告(以下简称“执法检查报告”)。执法检查报告认真梳理并深入研究了我国现行固废法所存在的与实际工作不适应、与其他法律不协调的问题,为固废法的修改和完善打下了良好基础。

修改固废法的几点内容建议

1. 增加排污许可规定

目前,我国的排污许可管理范围只涉及大气污染、水污染等固定污染源,还未涵盖固体废物和噪声污染等其他污染源。2016年11月,国务院办公厅在发布的《控制污染物排放许可制实施方案》中提出,要推动修订固废法和环境噪声污染防治法等工作,探索将有关污染物纳入排污许可证管理的可能性。我国排污许可制度目前正处于改革阶段,排污许可制度最终会覆盖包括固体废物和噪声污染在内的所有固定污染源也是必然趋势,因此,建议在现行固废法中增加排污许可规定,从而借助固废法的修改来推进将固体废物污染纳入我国排污许可管理制度的探索。

2. 增加环境保护税规定

现行固废法只是规定以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的,应当缴纳危险废物排污费,并未涉及其他环境保护税的规定。考虑到我国环境保护税法已经于2018年1月1日开始施行,建议将固废法与环境保护税法相衔接,增加固体废物和危险废物应当缴纳环境保护税的规定。

3. 关于危险废物经营许可证

目前环保部已经发布了《危险废物经营许可证管理办法(征求意见稿)》,拟向社会公开征求意见,因此建议将固废法与最终的《危险废物经营许可证管理办法》中的相关规定进行衔接,修改完善危险废物经营许可证的种类和危险废物经营许可证审批核发权限等方面内容,从而强化我国对危险废物经营的监管。

4. 加大对违法行为的处罚力度

我国现行固废法中对一些违法行为的处罚力度不大,对固体废物以及危险废物污染环境的违法行为威慑力不够,因此建议通过修改固废法来加大对一些违法行为的处罚力度,如提高对走私洋垃圾、非法进口固体废物等违法行为的处罚标准,从而在法律责任层面加强对固体废物污染行为的监管。

结语

习近平总书记在党的十九大报告中提出坚持人与自然和谐共生的基本方略和牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,明确了生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计。而固体废物污染防治,事关人民群众身体健康和经济社会发展全局,是我国全面推进生态文明建设的重要内容。我国应当充分利用本次修改固废法的机遇,通过完善固废法中的相关规定来推动我国固体废物污染防治工作中重点问题和难点问题的解决,从而为我国打赢污染防治攻坚战提供坚实的保障。