1. Titularii de drept și de fapt ai activității de legiferare în România

După revizuirea din 2003, Constituția României a consacrat expres ceea ce reieșea încă din prima construcție constituțională post-decembristă – în România, ca în cvasitotalitatea statelor democratice, puterea este clar separată între legislativ și executiv. Poporul deleagă exercițiul puterii sale decizionale Parlamentului ales, desemnat de Constituția României drept „organ reprezentativ suprem” și „unica autoritate legiuitoare a țării”. Guvernul, de cealaltă parte, conduce administrația publică și asigură că politica internă și externă configurată de Parlament este pusă în practică.

Printr-o lege specială de abilitare, Parlamentul poate permite Guvernului să reglementeze în domenii clar determinate și pentru perioade limitate, prin emiterea de ordonanțe (de regulă, pe perioada vacanțelor parlamentare). „Numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”, Guvernul poate reglementa și fără să îi fi fost delegată această atribuție de către Parlament, prin ordonanțe de urgență. Urgența trebuie să fie motivată temeinic, în chiar cuprinsul actului emis de Guvern.

Reținem așadar caracterul de excepție al substituirii executivului în activitatea de legiferare. Regula constituțională este atât de clară, încât un comentariu pe marginea sa ar putea părea nejustificat. În practică, însă, limitele dintre excepție și regulă se încețoșează și se relativizează.

Analizând activitatea legislativă a Guvernului din anul 2000 și până în prezent, prin raportare la ordonanțele simple și la ordonanțele de urgență emise de executiv (plecând de la informațiile ce reies din evidența oficială organizată de Consiliul Legislativ al României), observăm că:

i. În fiecare an, Guvernul a emis minim 100 de ordonanțe (simple sau de urgență). În perioada 2001-2008, au fost adoptate peste 200 de ordonanțe anual;

ii. Minim un sfert din actele normative emise în România au fost elaborate de Guvern, iar nu de Parlament. În unii ani (2008, de pildă), Guvernul a emis aproape la fel de multe acte ca și Parlamentul. Nu trebuie pierdut din vedere faptul că printre legile adoptate de Parlament se numără și legile de aprobare a ordonanțelor de urgență emise de Guvern; și

iii. Invariabil, Guvernul a emis mai multe ordonanțe de urgență decât ordonanțe simple. În unii ani, numărul ordonanțelor de urgență este de patru, cinci sau chiar și de zece ori mai mare decât cel al ordonanțelor simple (în anii 2005, 2007-2012 și 2016). Altfel spus, Guvernul a legiferat în condiții „extraordinare” mult mai des decât în urma unei abilitări a Parlamentului.

Aceste constatări nu sunt noi și nu au scăpat criticii organismelor internaționale – precum, de pildă, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept din cadrul Consiliului Europei, care, prin Avizul adoptat în cadrul Sesiunii Plenare din 14-15 decembrie 2012, și-a manifestat îngrijorarea față de folosirea atât de frecventă a ordonanțelor de urgență. Această realitate nu face însă inutilă – ci, dimpotrivă, cere chiar – o analiză a rațiunii pentru care există ordonanțele de urgență, a condițiilor în care Constituția permite adoptarea lor și a riscurilor care apar atunci când Guvernul abuzează de prerogativa sa legislativă extraordinară.

2. Cazurile în care Constituția permite Guvernului să emită ordonanțe de urgență

Guvernul poate legifera prin ordonanțe de urgență pentru a depăși situațiile în care există o nevoie imperioasă de reglementare, pe care Parlamentul nu ar putea-o satisface eficient la un moment dat.

Această excepție de la separația puterilor în stat și de la echilibrul sistemului de „checks and balances” este justificată pentru a salvgarda interesul public în „situații extraordinare”.

Curtea Constituțională a statuat (prin Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000) că posibilitatea recunoscută executivului de a adopta ordonanțe de urgență cu titlu excepțional „nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă”. Guvernul este ținut să respecte limitele delegării legislative stabilite de articolul 115 din Constituție și dezvoltate în practica Curții Constituționale. Mai precis vorbim despre următoarele limite:

i. În primul rând, Constituția permite Guvernului să adopte ordonanțe de urgență doar în „situații extraordinare”. În definiția Curții Constituționale și a unor reputați autori în domeniu, este vorba despre situații obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care se abat în mod semnificativ de la obișnuit și care periclitează în mod cert și imediat interesul public, funcționarea normală a autorităților statului și regimul politic.

Guvernul este primul care apreciază dacă această condiție este îndeplinită. Aprecierile sale nu sunt, însă, întotdeauna validate și de Curtea Constituțională.

Până în 2005, a existat o opinie minoritară inclusiv în rândul judecătorilor Curții conform căreia Curtea Constituțională nu ar putea cenzura judecățile de oportunitate ale Guvernului, exprimate în ordonanțe de urgență (în acest sens s-a argumentat în opiniile separate la Deciziile Curții Constituționale nr. 15/2000 și 255/2005). Cu toate acestea, în mod constant, Curtea Constituțională a verificat dacă situația ce a făcut Guvernul să legifereze avea, într-adevăr, caracter extraordinar sau nu – iar, în caz contrar, Curtea a declarat neconstituțională ordonanța de urgență sau legea de aprobare a acesteia. În acest sens s-a pronunțat Curtea Constituțională, spre exemplu, în Deciziile nr. 15/2000, 255/2005, 421/2007, 104/2009, 1008/2009, 1555/2009 și 447/2013.

ii. În al doilea rând, situațiile trebuie să reclame o urgență deosebită, care nu permite amânarea reglementării. Aceasta este o condiție distinctă de cea de mai sus – nu orice situație extraordinară cere o reglementare urgentă. Prin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Curtea Constituțională a făcut clară această distincție, remarcând că și procedura obișnuită de legiferare permite o reglementare operativă. De asemenea, simplul fapt că o reglementare este utilă sau oportună nu legitimează acțiunile Guvernului de a se substitui Parlamentului, dacă nevoia de substituire nu era și stringentă.

iii. În al treilea rând, urgența trebuie să fie motivată în cuprinsul ordonanței de urgență. Această cerință permite Parlamentului, Curții Constituționale și, în definitiv, opiniei publice să controleze acțiunile executivului și servește drept garanție a respectării de către Guvern a limitelor constituționale.

iv. În al patrulea rând, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta (adică să implice consecințe negative) regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

3. Miza discuției. Riscurile asociate legiferării fără delegare

Situațiile de urgență extraordinară permit Guvernului să legifereze prin ordonanțe de urgență inclusiv în materii în care nici Parlamentul nu ar putea legifera decât în condiții de majoritate absolută a membrilor fiecărei Camere (ne referim aici la domeniul legilor organice, în rândul cărora se înscriu și actele de clemență). Totuşi, o astfel de putere recunoscută de Constituție executivului impune responsabilizarea în aceeaşi măsură din partea acestuia, atunci când apreciază dacă intervenția sa în activitatea de legiferare este necesară sau oportună.

Dezavantajul înfrângerii echilibrului dintre legislativ și executiv poate părea abstract și dificil de cuantificat. În practică, însă, logica separației puterilor în stat și a sistemului de „checks and balances” este reflectată în Constituție prin pârghiile de control și de verificare recunoscute diferiților actori implicaţi în procesul de legiferare.

Astfel, atunci când o măsură este reglementată respectând cursul tipic al procedurii legislative, prin adoptare în Parlament, reprezentanţii instituţiilor relevante pot remedia eventuale vicii de constituţionalitate ale respectivelor acte normative chiar înainte de intrarea lor în vigoare. La cererea președintelui, înainte de a promulga un proiect de lege (stricto sensu), acesta poate fi supus reexaminării de către Parlament. Tot înainte de a produce vreun efect, proiectul de lege respectiv poate fi supus şi controlului Curții Constituționale, la sesizarea actorilor relevanţi – de la Președintele României, oricare dintre președinții celor două Camere, Guvernul, ICCJ, Avocatul Poporului, un număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori. Astfel de măsuri preliminare permit un control amănunţit asupra prevederilor suspectate a fi neconstituționale, şi, în caz de confirmare a neconstituţionalităţii, impun Parlamentului sa reexamineze prevederile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale.

Același lucru nu este valabil în cazul ordonanțelor de urgență, care nu pot fi supuse unui control prealabil de constituționalitate, fapt care, în funcție de obiectul de reglementare al ordonanțelor de urgență, poate genera consecințe însemnate. În materia dreptului penal, spre exemplu, unde se aplică principiul legii penale mai favorabile, orice infirmare a unei ordonanțe de urgență ulterioară adoptării este, în esență, lipsite de efecte, câtă vreme art. 5 alin. (2) din Codul penal prevede că legea penală mai favorabilă se aplică inclusiv dacă actele normative sau prevederile au fost declarate neconstituționale.

4. Concluzie

Nu este întotdeauna simplă delimitarea situațiilor extraordinare de cele ordinare, nici a celor urgente de cele neurgente. Drept dovadă, inclusiv Curtea Constituțională găsește această misiune dificilă, şi nu puţine sunt cazurile în care membri ai Curții exprimă poziții diferite de concluzia majoritară, adoptând opinii separate la deciziile Curţii (cu titlu de exemplu, amintim deciziile nr. 15/2000, 255/2005 sau, mai recent, 447/2013).

Tocmai în virtutea acestui fapt revine Guvernului o datorie şi mai importantă, aceea de a arăta prudență și măsură în intervenţiile sale în activitatea de legiferare – poate cu atât mai mult în materia dreptului penal. Excepţia nu trebuie să devină regula. Practica legislativă din ultimii ani nu poate justifica un transfer fundamental de funcţii între Parlament şi Guvern. De aceea, marja de apreciere nu trebuie uzitată în mod discreţionar de executiv, ci ţinând cont de limitele noţiunii de „situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”, aşa cum impun expressis verbis chiar prevederile constituţionale.