Il diritto alla cittadinanza UE

Il “diritto cardine” di cui verranno privati i cittadini britannici è sicuramente quello alla cittadinanza UE, in quanto l’art. 20 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) lo lega indissolubilmente al possesso della cittadinanza di uno Stato Membro. Il diritto alla cittadinanza UE implica una serie di status e benefici, tra cui la libertà di circolazione e di residenza all’interno dell’Unione, il diritto a non essere discriminati e il diritto di uguaglianza di fronte alla legge.

Un altro dei diritti che provengono direttamente dalla cittadinanza UE è quello di voto attivo e passivo nelle elezioni municipali. Al fine di includere i cittadini UE nelle comunità cittadine britanniche in cui sono già residenti, il Regno Unito potrebbe con nuove norme continuare a riconoscere tale diritto, come segno di appartenenza ad un’area comune di cultura europea.

La situazione del Regno Unito si differenzierà da quella, per esempio, della Groenlandia che nel 1985 decise di uscire dall’allora CEE. In quel caso, gli abitanti dell’isola poterono però mantenere la cittadinanza UE in quanto cittadini danesi. Lo stesso vale per i cittadini di Aruba o Curaçao, territori costitutivi del Regno dei Paesi Bassi sul piano internazionale.

Inoltre, non si potrebbe sostenere, in relazione alla Brexit, che la perdita della cittadinanza UE da parte dei cittadini britannici costituirebbe un atto arbitrario dello Stato in contrasto con il diritto e la giurisprudenza europea, in quanto conseguente al risultato di un referendum democratico.

Il diritto di residenza e di cittadinanza britannica

I cittadini UE godono del diritto di residenza permanente in uno Stato Membro dopo cinque anni di permanenza nello stesso. Nel Regno Unito, inoltre, i cittadini UE, dopo sei anni di residenza, possono richiedere la cittadinanza. In aggiunta, grazie ad una procedura speciale, i figli di cittadini UE nati su suolo britannico vengono registrati come cittadini britannici, se almeno uno dei due genitori, esercitando i diritti che derivano dai Trattati, gode della residenza permanente nel Regno Unito.

Cosa accadrà ai cittadini UE che già possiedono i requisiti per la residenza permanente nel Regno Unito e a quelli in procinto di perfezionarli?

Come chiarito dalla Premier Theresa May nel discorso del 17 gennaio 2017 sulla Hard Brexit, la priorità del Governo britannico sarà quella di garantire i diritti quesiti dei cittadini britannici nell’Unione e di quelli UE nel Regno Unito, raggiungendo un equo compromesso negli accordi di uscita. In assenza di accordi, è plausibile che il diritto dei cittadini UE di risiedere sul suolo britannico venga determinato alla luce della legislazione nazionale applicabile ai cittadini extra–UE.

A tal proposito, il Regno Unito potrebbe decidere di convertire le residenze permanenti nell’equivalente inglese del indefinite leave to remain; decisione che però farebbe sorgere numerosi problemi di ordine pratico.

Infatti, per presentare domanda di indefinite leave to remain occorre innanzitutto pagare una tassa amministrativa di Lgs 1.875 e provare, tramite contratto di lavoro o codice fiscale, di essere stati presenti nel Paese per il tempo necessario. Ciò potrebbe creare difficoltà ai lavoratori assunti per impieghi poco qualificati, per diverse ragioni.

In primo luogo, tali lavoratori potrebbero incontrare difficoltà pratiche a produrre i documenti richiesti, visto il carattere talora saltuario e poco qualificato delle prestazioni rese. In secondo luogo, la tassa richiesta per la procedura amministrativa potrebbe essere considerata ingente da lavoratori stagionali o saltuari che potrebbero non disporre delle risorse economiche per pagarla.

Sarebbe quindi nell’interesse dell’Unione e del Regno Unito individuare quanto prima possibile una soluzione univoca negli accordi di uscita per non dover decidere singolarmente il caso di ogni singolo lavoratore con notevole moltiplicazione delle formalità burocratiche.

I diritti allo studio, ad effettuare stage e tirocini e al riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche professionali

Con la Hard Brexit, i diritti di studiare, vedersi riconoscere un diploma e/o una qualifica professionale ed effettuare stage e tirocini nel Regno Unito, rischiano di essere messi a serio rischio, soprattutto se dovesse essere realizzato l’intento della Premier Theresa May di continuare a garantire pieno accesso solamente ai lavoratori altamente qualificati e alle eccellenze accademiche.

Il diritto allo studio potrebbe essere pregiudicato dalla circostanza che gli studenti europei non vengano più considerati alla stregua dei loro colleghi britannici per quanto concerne le tasse di accesso. Infatti, diversamente dagli studenti extra europei, quelli europei corrispondono tasse dello stesso ammontare di quelli britannici, che sono assai meno elevate di quelle pagate dagli studenti che provengono da Paesi terzi.

È quindi possibile che questo regime non venga più utilizzato in seguito alla Brexit e che gli studenti europei trovino economicamente meno vantaggioso l’esercizio di tale diritto. A tal proposito, dal sito web del King’s College London si evince che nulla cambierà per gli studenti già iscritti o accettati per futuri anni accademici.

La Hard Brexit non dovrebbe invece produrre conseguenze rilevanti sul diritto al riconoscimento dei diplomi, vista la mancanza di armonizzazione in questo settore a livello unionale. L’interessato al riconoscimento del diploma nel Regno Unito dovrebbe completare l’iter amministrativo previsto per il caso specifico che, nella maggior parte dei casi, si conclude con l’ottenimento di un “certificato di equipollenza” del diploma di laurea, che equipara il titolo di studio conseguito a quelli del Paese in cui ci si trasferisce.

Diverso è il discorso per quanto concerne le qualifiche professionali, il cui reciproco riconoscimento è disciplinato dalla Direttiva 2005/36/CE, che riconosce ai professionisti il diritto di esercitare in maniera temporanea i propri servizi all’interno di un altro Stato Membro oppure di costituire nello stesso una stabile organizzazione.

Nel primo caso, il professionista può prestare i propri servizi secondo la struttura operativa già utilizzata nello Stato Membro d’origine, senza che lo Stato Membro di destinazione possa sottoporlo a procedure di riconoscimento. Secondo la Direttiva, tale Stato Membro potrebbe solamente richiedere al professionista una dichiarazione preventiva.

Qualora invece il professionista intenda stabilirsi nello Stato Membro di destinazione, la Direttiva prevede tre possibili sistemi di riconoscimento delle qualifiche:

  1. a) il riconoscimento automatico per quelle professioni le cui condizioni minime di formazione sono armonizzate a livello europeo (i.e. medici, infermieri, dentisti, veterinari, ostetriche, farmacisti e architetti);
  2. b) i professionisti che svolgono determinate altre attività non armonizzate (i.e. artigianali, commerciali e industriali) possono richiedere il riconoscimento automatico delle qualifiche sulla base della pregressa esperienza professionale;
  3. c) laddove non vi sia riconoscimento automatico, opera il principio del reciproco riconoscimento, con l’unica riserva che, laddove le autorità dello Stato Membro ospitante riscontrino differenze significative tra la formazione acquisita nello Stato Membro di origine e quella prescritta per la medesima attività nel loro Paese, potranno richiedere all’interessato di svolgere un tirocinio di adattamento o una prova attitudinale.

Qualora la legislazione nazionale che ha attuato la Direttiva dovesse essere abrogata o modificata dal Parlamento britannico in maniera tale da cancellare i regimi del riconoscimento automatico e reciproco, verosimilmente i professionisti europei sarebbero soggetti alle medesime procedure di riconoscimento attualmente applicate nei confronti dei soggetti provenienti da Paesi terzi (ad esempio, l’interessato potrebbe essere chiamato a superare un esame di abilitazione oppure a sostenere ulteriori esami universitari integrativi).

La necessità per i cittadini provenienti da Paesi terzi di farsi riconoscere un titolo accademico o professionale è, infatti, determinata dal fatto che questi ultimi sono ammessi a lavorare nel Regno Unito secondo uno schema di livelli strutturati in base alle qualifiche professionali.

Ma, indipendentemente dagli aspetti di abilitazione, il problema principale che sorgerà dopo la Brexit sarà quello della libertà di accesso al suolo britannico. Alla luce delle dichiarazioni della Premier Theresa May secondo cui il libero accesso sarà garantito solamente a lavoratori altamente qualificati ed eccellenze accademiche, mentre le restanti figure professionali saranno soggette ad una severa selezione, ben si comprendono i timori che sarà sempre più complesso entrare nel Regno Unito per svolgere un tirocinio o studiare oppure per esercitare una professione in forza di un titolo conseguito in un altro Stato.

Licenze e autorizzazioni

Le modalità attraverso cui le autorità nazionali assegnano licenze e autorizzazioni per poter esercitare un’attività sul proprio territorio sono definite dalla Direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno, che persegue l’obiettivo di rimuovere gli ostacoli agli scambi di servizi nell’Unione per il tramite della semplificazione delle procedure amministrative.

Nello specifico, al fine di consentire alle imprese di stabilirsi in Stati Membri differenti da quello di appartenenza, la Direttiva obbliga il legislatore nazionale ad adottare norme di revisione e semplificazione di tutti i regimi autorizzatori per prestare determinati servizi e di abolire i requisiti discriminatori (come la nazionalità o la residenza) e restrittivi (come la prova dei requisiti economici con cui le imprese dimostrano alle autorità che vi sia domanda per i loro servizi).

Come osservato in precedenza, l’eventualità che le norme di recepimento della Direttiva vengano modificate o abrogate dipenderà dal Parlamento britannico.

Anche qualora tali norme dovessero essere abrogate, l’assegnazione di licenze e autorizzazioni dovrebbe peró effettuarsi nel rispetto dei principi dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) e del General Agreement on Trade in Services 1995 (GATS), al cui rispetto il Regno Unito e l’Unione già sono vincolati.

Il GATS, il cui obiettivo è quello di raggiungere un livello elevato di liberalizzazione della prestazione dei servizi a livello internazionale, contiene due previsioni chiave a tutela del principio di non discriminazione su cui si fonda l’architettura dell’OMC:

  1. a) la clausola della nazione più favorita, secondo cui i Paesi contraenti si impegnano ad accordare ai prodotti e ai beni provenienti da un Paese estero condizioni doganali e daziarie non meno favorevoli di quelle già stabilite negli accordi commerciali con un altro Paese;
  2. b) la clausola del trattamento nazionale, che prevede il divieto di discriminare fra prodotti, servizi e cittadini di uno Stato terzo, parte dell’OMC, e prodotti, servizi e cittadini dello Stato nazionale.

Ma, ancora una volta, le fonti OMC e GATS sono destinate ad applicarsi tra Stati, e non già a livello individuale. Ne segue che il concreto livello di tutela dei cittadini e delle imprese ne risulterà in ogni caso diminuito o reso di meno agevole fruizione.

Il diritto di partecipare a gare per l’assegnazione di appalti e concessioni

Nel settore degli appalti e delle concessioni, il legislatore europeo ha da tempo adottato disposizioni per abolire le barriere all’ingresso e promuovere il mercato unico, nel rispetto dei principi di pari trattamento, non discriminazione, trasparenza, mutuo riconoscimento e proporzionalità.

La normativa UE in materia di appalti pubblici e concessioni – il cui ultimo pacchetto di norme risale alle Direttive del 2014 – è stata puntualmente attuata dal legislatore britannico, che anzi ha il più delle volte previsto requisiti ulteriori rispetto a quelli minimi prescritti (come, ad esempio, processi di gara competitivi anche per gli appalti che non superano soglie elevate), anche al fine di promuovere l’accesso delle piccole e medie imprese al mercato delle commesse governative.

Cosa accadrà con la Hard Brexit – dunque, con la mancata adesione da parte del Regno Unito al mercato unico e allo Spazio Economico Europeo (SEE) – ai diritti quesiti delle imprese britanniche che intendono partecipare a gare pubbliche nell’Unione ed a quelle europee nel Regno Unito?

L’unica soluzione che consentirebbe alle imprese britanniche di avere ancora accesso ai maggiori mercati degli appalti pubblici sarebbe l’adesione del Regno Unito all’accordo relativo agli appalti pubblici (GPA) concluso in seno all’OMC, che detta i principi in forza dei quali alcuni Stati dell’OMC concedono ai fornitori stranieri l’accesso ai loro mercati nazionali degli appalti pubblici.

Tuttavia, l’accesso delle imprese britanniche a tali mercati – soprattutto quello UE – sarebbe più limitato rispetto alla situazione attuale poiché l’ambito di applicazione del GPA è più ristretto di quello disegnato dalle direttive UE e gli Stati aderenti possono scegliere quali mercati degli appalti aprire alla concorrenza. Rimane, peraltro, il limite di tutela già ricordato, della non invocabilità diretta degli accordi OMC da parte dei singoli e delle imprese.

In ogni caso, eventuali accordi bilaterali con l’Unione sarebbero limitati a singoli settori, come per esempio l’energia e i trasporti, mentre accordi di libero scambio disciplinerebbero soltanto il commercio dei beni.

L’eventuale perdita di requisiti qualificanti

Un altro aspetto ancora, comune sia alla materia delle licenze e autorizzazioni, che a quella degli appalti e delle concessioni, riguarda gli eventuali effetti della perdita di un requisito qualificante, come la nazionalità o sede in uno Stato Membro, su un titolo abilitativo già posseduto o su un appalto o una concessione già aggiudicati.

Rimarrebbe, infatti, da disciplinare l’eventuale sopravvivenza della situazione già conseguita al venire meno del requisito, che di regola potrebbe produrre la revoca o decadenza della licenza o del contratto.

In uno scenario di Hard Brexit, per evitare che la perdita del requisito conseguentemente travolga il rapporto o l’abilitazione – dunque il diritto quesito già conseguito e pacificamente fruito dal titolare – occorrerebero specifiche previsioni negli accordi di uscita fra l’Unione e il Regno Unito.

Il problema potrebbe porsi sia per i soggetti e le imprese britanniche operanti in altri Stati Membri, sia per i soggetti e le imprese europee operanti nel Regno Unito.

I DIRITTI DERIVANTI DALLO STATUS DI STATO TERZO

Ad ogni modo, a seguito della Brexit, le imprese e i cittadini britannici potranno continuare a godere di quei diritti che le disposizioni di diritto dell’Unione primario e secondario già riconoscono ai cittadini di Stati terzi, come ad esempio, la Direttiva 2003/109/CE sui residenti di lungo periodo, che riconosce determinati diritti ai cittadini di Stati terzi che sono stati residenti nell’UE per cinque anni, o alla Direttiva 2009/50/CE sui lavoratori altamente qualificati.

È possibile che, dopo l’uscita, in mancanza di accordi più specifici i cittadini britannici possano avvalersi di queste direttive per entrare nel mercato del lavoro in uno Stato Membro.