Hoofdregel en vergelijking met de Wabo

Hoofdstuk 5 van de Omgevingswet regelt de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning bouwt voort op en is een verdere uitbouw van de omgevingsvergunning uit de huidige Wabo. Met de omgevingsvergunning worden activiteiten vergund. Uitgangspunt van de Omgevingswet is echter dat zoveel mogelijk wordt volstaan met het stellen van algemene regels. Een vergunning moet eerder een uitzondering worden dan de regel zijn. Soms moet echter voordat een bepaalde activiteit kan worden toegestaan een specifieke toets plaatsvinden, bijvoorbeeld op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen, of als het onderwerp niet doelmatig met algemene regels kan worden behartigd. De complexiteit en/of de (milieu)gevaarzetting van de voorgenomen activiteit spelen daarbij een rol.

De omgevingsvergunning integreert en harmoniseert de vergunningverlening voor de vergunningplichtige activiteiten uit de domeinen bouw, milieu, cultureel erfgoed en ruimtelijke ordening, met de watervergunning uit de Waterwet, de ontgrondingenvergunning uit de Ontgrondingenwet, de vergunningen of ontheffingen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken, de Spoorwegwet, de Wet lokaal spoor, de Wet luchtvaart en de vergunningen voor archeologische rijksmonumenten uit de Monumentenwet 1988. Ook wordt een deel van de vergunningplichtige activiteiten over beschermde gebieden en soorten geïntegreerd op een wijze zoals dat ook nu in de Wabo geschiedt, maar daarbij gaat de Omgevingswet wel uit van het aanhangige wetsvoorstel Wet natuurbescherming. Ook vergunningenstelsel uit lokale verordeningen gaan op in de omgevingsvergunning. Ten opzichte van het huidige Wabo-stelsel worden geen andere of nieuwe vergunningplichtige activiteiten in het leven geroepen.

Categorieën en lokaal maatwerk

De aanwijzing van omgevingsvergunningplichtige activiteiten vindt plaats in drie categorieën. De eerste categorie betreffen activiteiten die op grond van de Omgevingswet zelf vergunningplichtig zijn, zoals de vergunningplicht voor bouwen, milieuactiviteiten, etc. De tweede categorie betreft de vergunningplicht die voortvloeit uit de Waterschapsverordening. De derde categorie betreft vergunningplichten die in de omgevingsverordening van de provincie worden opgenomen. De Omgevingswet creëert de mogelijkheid, nader in te vullen bij AMvB, om onder- of bovengrenzen die in de Omgevingswet worden opgenomen ter zake de vergunningplicht te wijzigen. Op deze wijze wordt gelegenheid geboden voor lokale afwegingsruimte. Dit lokale maatwerk zal nader worden ingevuld in het Omgevingsplan, de Waterverordening, of de Omgevingsverordening. Het vergunningstelsel is verder uitgewerkt in de artikelen 5.1 tot en met 5.6 van de Omgevingswet.

Aanvraag

Het vertrekpunt van het wetsvoorstel is, net als van de Wabo, dat een initiatiefnemer zelf bepaalt voor welke activiteiten hij een vergunning aanvraagt en wanneer hij dat doet. Meerdere vergunningplichtige activiteiten kunnen in één aanvraag worden gegoten, of de aanvragen kunnen los en gespreid in de tijd worden ingediend. Omdat de regels omtrent onlosmakelijkheid, alsook de faseringsregeling onder de Wabo, als procedureel complex en onnodig beperkend worden ervaren, is het vereiste van de onlosmakelijke samenhang niet overgenomen in de Omgevingswet. Daardoor is ook een procedurele faseringsvariant overbodig. Hoofdregel is en blijft wel dat een activiteit verboden is zolang niet voor alle activiteiten die daarmee samenhangen een vergunning is verleend. Een aanvrager is zelf verantwoordelijk voor het verkrijgen van een vergunning voor alle activiteiten. Daar staat wel tegenover dat het bevoegd gezag een inspanningsverplichting heeft (artikel 3:20 Awb) om de aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere op aanvraag te nemen en vereiste besluiten.

Op de regel dat deelvergunningen mogelijk zijn, is één uitzondering in de Omgevingswet opgenomen. Deze uitzondering vloeit voort uit de Richtlijn industriële emissies. Een aanvraag voor een vergunning om een milieubelastende activiteit en een wateractiviteit, als die activiteit betrekking heeft op dezelfde IPPC-installatie, is wel onlosmakelijk verbonden (artikel 5.7, lid 3 Omgevingswet). Ook zal in de uitvoeringsregelgeving een samenhangende benadering van complexe activiteiten worden gewaarborgd; het gaat hierbij om IPPC-installaties en inrichtingen. In de regelgeving wordt geborgd dat sprake is van één bevoegd gezag met een uniform systeem van toezicht en handhaving.

Ten slotte geldt dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen tevens dient te worden aangemerkt als een aanvraag om een afwijking ten opzichte van het omgevingsplan toe te staan, als de aanvraag in strijd is met dat omgevingsplan. Dit is ook in de huidige Wabo opgenomen. Het nieuwe omgevingsplan kent een grotere reikwijdte dan het huidige bestemmingsplan. Om die reden zal naar alle waarschijnlijkheid de behoefte aan gefaseerde vergunningverlening onder de Omgevingswet in geval van strijd met het omgevingsplan ten opzichte van de Wabo toenemen.

Geen ‘inrichtingen’ meer, maar ‘activiteiten’

In het kader van de nieuwe omgevingsvergunning, die dus ook komt te gelden voor de milieuactiviteiten, geldt dat het begrip ‘inrichting’ wordt verlaten. Het centrale begrip wordt het begrip  ‘activiteit’. Dat doet ook recht aan het feit dat er ook andere vergunningstelsel op gebied van het milieurecht vigeren en opgaan in de Omgevingswet, zoals het hebben van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het riool, het lozen in het grondwater en in de bodem, het buiten inrichtingen verbranden van afvalstoffen, het storten buiten inrichtingen van afvalstoffen, etc.

Er wordt dus onder de Omgevingswet gekozen voor één grondslag met het begrip ‘activiteit’ als centraal begrip. Ook wordt het eenvoudiger om aan te sluiten bij de Europese regelgeving, die veelal een vergunningplicht in het leven roept voor ‘installaties’, hetgeen beter aansluit bij het begrip ‘activiteit’. In de nog op te stellen uitvoeringsregelgeving worden de vergunningplichtige milieubelastende activiteiten aangewezen. Daarbij zal waarschijnlijk naast installaties ook worden teruggevallen op het begrip ‘technische samenhangende activiteiten’. Binnen installaties kunnen immers verschillende activiteiten worden uitgevoerd, maar de vergunning geldt wel voor het geheel. Op deze wijze wordt aan dit praktische probleem tegemoet gekomen. Ook is er hier wel een uitzondering op de hoofdregel, omdat de Seveso-richtlijn wel uitgaat van het begrip ‘inrichting’. Een verwijzing in de Omgevingswet en de bijbehorende wet- en regelgeving naar die richtlijn maakt dat inrichting als bedoeld in de Seveso-richtlijn specifiek worden geduid.

Eén loket, één bevoegd gezag

Voor wat betreft het indienen van een aanvraag voor een activiteit geldt dat kan worden volstaan met één aanvraag bij één loket en dat uiteindelijk één bevoegd gezag toestemming verleend. De overheid dient vervolgens zorg te dragen voor een afgestemde procedure achter het loket. Welk bestuursorgaan bevoegd is wordt deels bepaald bij AMvB. De hoofdregel is dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn. Op deze hoofdregel worden specifieke uitzonderingen gemaakt. De Omgevingswet kent een limitatieve lijst van gevallen waarin de bevoegdheden aan het waterschap, de provincie of het rijk worden toebedeeld (artikel 5.8-5.11).

Rijk en provincie als bevoegd gezag

Voor het bepalen van het bevoegd gezag moet een onderscheid worden gemaakt tussen enkelvoudige activiteiten en meervoudige activiteiten. Omdat de zorg voor de fysieke leefomgeving primair rust bij de gemeente is in beginsel altijd het college van burgemeester en wethouders bevoegd. Er is slechts gekozen voor de mogelijkheid om het bevoegd gezag aan een ander bestuursorgaan toe de delen in de volgende gevallen:

  1. i) wanneer er sprake is van provinciale of nationale belangen,
  2. ii) een doelmatig eindresultaat wanneer voor een ander bevoegd gezag dan de gemeente wordt gekozen of
  3. iii) wanneer er sprake is van een specifieke taak van het bestuursorgaan voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving.

Zo kunnen de waterschappen worden aangewezen voor vergunningaanvragen van wateractiviteiten in regionale wateren en vergunningplichtige activiteiten op grond van de eigen verordening. De provincies zijn bevoegd gezag voor vergunningaanvragen van milieubelastende activiteiten met betrekking tot IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen, Natura 2000- en flora en fauna-activiteiten, ontgrondingsactiviteiten buiten de rijkswateren en in het winterbed van rivieren die tot de rijkswateren behoren, beperkingengebiedsactiviteiten voor luchthavens van regionale betekenis en lokaal spoor, het brengen van stoffen in het grondwater, bepaalde wateractiviteiten, afwijkende activiteiten van provinciaal belang, etc. Het rijk wordt aangewezen als bevoegd gezag voor mijnbouwgerelateerde activiteiten, ontgrondingen en wateractiviteiten in de rijkswateren, milieubelastende activiteiten waarbij een nationaal veiligheidsbelang speelt, afwijkactiviteiten van nationaal belang, beperkingen gebiedsactiviteiten met betrekking tot rijkswegen, grote luchthavens en hoofdspoorwegen en Natura 2000- en flora en fauna-activiteiten van nationaal belang en activiteiten in de territoriale zee of de exclusieve economische zone. De uitzonderingenlijst sluit in hoofdlijnen aan bij de bevoegdheidsverdeling op grond van de huidige wetgeving.

Bevoegd gezag en flexibiliteitsregeling

Hoewel het dus de bedoeling is dat de initiatiefnemer alleen te maken krijgt met burgemeester en wethouders als bevoegd gezag kan het, zeker wanneer meerdere activiteiten los worden aangevraagd, toch voorkomen dat verschillende bestuursorganen bevoegd zijn voor de vergunningverlening en handhaving. Geprobeerd zal worden om zo veel als mogelijk aan te sluiten bij de één loket-gedachte, waarbij dus afstemming en samenwerking tussen de verschillende overheden zal worden gefaciliteerd. Soms kan het echter beleidsmatig wenselijk zijn het bevoegd gezag voor de los aangevraagde activiteiten toch onder één bevoegd gezag te brengen. Daarvoor biedt de Omgevingswet een aantal mogelijkheden. In de eerste plaats is er een zogeheten flexibiliteitsregeling (artikel 5.15). Met wederzijdse instemming kan de bevoegdheid tot vergunningverlening worden overgedragen. Dat kan ook bij reeds verleende vergunningen, bijvoorbeeld bij een ambtshalve revisievergunning en daarmee samenhangende activiteiten.

Als een initiatiefnemer voor meerdere activiteiten in één keer een vergunning aanvraagt, hetgeen naar verwachting toch wel de hoofdregel zal zijn, geldt dat er maar één bestuursorgaan als bevoegd gezag kan gelden. Dit is altijd één van de bevoegde gezaginstanties die aan zet zou zijn als voor de desbetreffende activiteit afzonderlijke aanvragen zouden zijn ingediend. Ook hier geldt dat in beginsel de bevoegdheid ligt bij burgemeester en wethouders, tenzij anders is bepaald. Ook hier geldt dat het primaat ligt bij de gemeente en dat met terughoudendheid gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om de activiteiten aan een ander gezag over te dragen.

Advies (met instemming)

Het hiervoor gestelde laat onverlet dat de betrokkenheid van andere bestuursorganen die een verantwoordelijkheid hebben in verband met één of meer van de activiteiten wel is gewaarborgd. Gelijk als onder de Wabo gaat het hier om een adviesrecht of een advies met instemmingsrecht. Bij advies met instemming heeft het betrokken bestuursorgaan in geval van afwijking van zijn advies de mogelijkheid om vervolgens instemming te onthouden en op die manier de afwijking te sanctioneren. Wanneer sprake is van een adviesrecht dan wel van een advies met instemmingsrecht wordt bij AMvB geregeld.

Toetsingskader

Nadat de aanvraag bij burgemeester en wethouders en/of het bevoegd gezag is ingediend moet uiteraard de aanvraag worden beoordeeld. Het toetsingskader bestaat uit de wettelijke regels en de beleidsregels. De inhoudelijke wettelijke bepalingen over de beoordeling van een vergunningaanvraag worden beoordelingsregels genoemd. De beoordelingsregels zullen zoveel als mogelijk in één AMvB worden opgenomen. Voor bouwactiviteiten blijft het limitatief-imperatief stelsel bestaan en in de Omgevingswet wordt in veel gevallen aangegeven welke beleidsbeginselen een onderdeel moeten gaan vormen van de beoordelingsregels die worden opgenomen in de AMvB’s. Ook hier lijkt voor het overgrote deel sprake van een continuering van het Wabo-stelsel, maar zekerheid daaromtrent bestaat pas als de AMvB’s bekend worden. Als er sprake is van een programmatische aanpak toetst het bestuursorgaan de aanvraag voor het onderdeel niet aan de voor die activiteit aangewezen beoordelingsregels, maar specifiek aan de voor de programmatische aanpak vastgestelde regels.

De Omgevingswet verandert ook niets aan het belang van het vooroverleg, maar wordt door de wet niet gereguleerd. Het is vormvrij en het initiatief ligt geheel bij de aanvrager.

Revisievergunning

De Omgevingswet zal niet meer de figuur kennen van de revisievergunning op aanvraag. De ambtshalve revisievergunning blijft wel bestaan. De bevoegdheid een ambtshalve revisievergunning te verlangen kan worden toegepast als stapeling van vergunningen ontstaat door in de tijd wisselende en veranderde activiteiten en wijzigingen van voorschriften door voortdurende bescherming van de fysieke leefomgeving. Dit is een continuering van de bestaande rechtspraktijk. In de praktijk wordt de revisievergunning ook gebruikt als instrument om veranderingen te vergunning of voorschriften te wijzigen. De Omgevingswet kent daarvoor andere instrumenten. Dit laat wel onverlet dat een ambtshalve revisievergunning kan worden verleend tegelijkertijd bij het verlenen van een vergunning voor nieuw aangevraagde activiteiten. In dat geval zullen ook reguliere wijzigings- en intrekkingsbepalingen kunnen worden doorgevoerd. Materieel kan dan hetzelfde worden bereikt als de revisievergunning op aanvraag, hetgeen nu juist de reden is waarom dat instrument niet meer wordt opgenomen in de Omgevingswet. Overigens geldt dat ook hier de flexibiliteitsregeling qua bevoegd gezag door de verschillende overheden van toepassing kan worden verklaard.

Resumé

Ten slotte volgt hieronder een overzicht van de wijzigingen die de Omgevingswet brengt ten opzichte van de huidige situatie onder de Wabo:

  • de omgevingsvergunning uit de Wabo wordt geïntegreerd met de vergunningplichtige activiteiten op grond van de Waterwet, de Ontgrondingenwet, de Wet beheer rijkswaterstaatwerken, de Spoorwegwet, de Wet lokaal spoor, de Wet luchtvaart en de Monumentenwet 1988;
  • de vergunningplichten uit het wetsvoorstel Wet natuurbescherming worden ook onderdeel van de omgevingsvergunning;
  • het begrip ‘inrichting’ wordt losgelaten en vervangen door ‘milieubelastende activiteit’;
  • de flexibiliteit voor aanvragers wordt vergroot, doordat zij zelf kunnen bepalen of activiteiten tegelijkertijd in één aanvraag of apart worden aangevraagd;
  • de mogelijkheid om in overleg de bevoegdheid tot verlening van de omgevingsvergunning over te dragen worden vergroot;
  • betrokkenheid van andere bestuursorganen wordt geborgd via een adviesbevoegdheid, al dan niet met een instemmingsrecht;
  • de revisievergunning op aanvraag wordt geschrapt.