2017年12月28日,在环境保护部举行的12月例行新闻发布会中,国家环境保护督察办公室副主任刘长根表示,中央环保督查组在两年内实现了对31个省(区、市)的督察全覆盖,并概括了各省存在的六大共性问题[1]。其中,侵占岸线、违法填海为六大共性问题之一。

根据中央环保督查组向各省反馈的督查情况,我国共十二个沿海省市,即有山东省、浙江省、福建省、海南省四省存在违法违规填海造地造成不同程度的海洋生态破坏的问题,其中海南省的问题尤为严重,具体表现为海域岸线自然生态和风貌破坏明显,沿海市县向海要地、向岸要房等情况严重,对局部生态环境造成明显影响或破坏[2]。多个填海项目、填岛项目、人工岛项目在此次督查反馈中被明确点名提出。

应中央环保督查组要求[3],涉及违法填海造地问题的各省,均已根据中央环保督查组反馈的督查情况,开始制定整改方案并及时开展整改行动,逐一落实中央环保督查中提出的问题。以海洋生态环境问题最为突出的海南省为例,其对中央环境保护督察反馈意见中提及的违规违法项目,实施“双暂停”,即暂停建设、暂停营业[4]。

向海要地不能任性,环保合规义务先行

填海造地项目在我国因发展时间较短,存在监管制度方面的不成熟,以往因存在跨部门监管、各地政策及地方法规不统一、不完善及行政监管和执法尺度不一等问题,导致企业对填海造地过程中的环保合规义务理解不明晰。2017年对于《海洋环境保护法》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》的修订以及各沿海省市具体实施办法和政策的出台,使得填海造地项目中对环境合规义务履行的监管逐渐清晰化。总结而言,填海造地项目的主要包括项目立项、行政审批、填海施工、竣工验收、申地领证等环节,各环节主要的环保合规义务包括:

填海造地项目各环节中的主要环保合规义务  

中央环保督查反馈的突出问题

1. 未批先建

填海造地项目经项目立项论证、可行性研究、初步规划设计后,进入实际实施阶段前,需根据项目类型取得不同审批手续,如海域使用权审批、环境影响评价审批、土地使用权审批、港口岸线使用审批等。其中,海域使用权及环境影响评价是各类填海造地项目均涉及的审批项。

我国的《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等明确规定环境影响评价的审批部门为环境保护行政主管部门,海域使用权的审批部门为国务院或县级以上人民政府及其海洋行政主管部门。但环境保护行政主管部门在批准环境影响报告书之前,必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见;海洋行政主管部门在审核海域使用申请前也必须征求同级有关部门的意见[5]。

由于填海造地项目在我国目前仍处于探索发展和积累经验的阶段,各省市普遍缺乏成熟的跨部门配套审批机制,因此,实践中存在大量未取得完整审批手续即开工建设甚至已完工投入使用的项目。对于未批先建或者手续不完整的违规填海造地项目,法律法规有明确违规责任规定:

环境影响评价方面,海岸工程建设项目未依法进行环境影响评价即开工建设的,将被责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状;对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。海洋工程建设项目未依法进行环境影响评价即开工建设的,将被责令停止施工,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状[6]。

海域使用权方面,未经批准或者骗取批准,非法占用海域的,将责令退还非法占用的海域,恢复海域原状,没收违法所得,并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款;对未经批准或者骗取批准,进行围海、填海活动的,并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款[7]。

在本次中央环保督查中,浙江省、山东省、海南省均存在未批先建,未取得相应审批手续即开工建设的违法填海项目。此类未批先建的填海造地项目在环保督查后的整改行动中都将面临被巨额罚款、全面停工甚至强制拆除的后果,并且因其违规建设造成的生态环境破坏,亦需耗费大量经济成本进行补救。

2. 分散式审批

通常情况下,海域使用权的审批由县级以上人民政府及其海洋行政主管部门负责,审批权限亦由省、自治区、直辖市人民政府规定[8]。但大型填海造地项目因项目科学论证的难度增加、项目范围可能涉及不同的省市区地理位置及不同海洋功能区划、项目建设对海洋生态环境的影响复杂等因素,法律规定其需取得海域使用权的,必须交由国务院审批[9]。

但项目交由国务院审批意味着可能将面临更多的不确定因素,如陌生的审查程序、复杂的书面材料、严格的审核要求等。因此实践中为简化审批程序、缩短审批时间或提高审批通过率,存在大量化整为零,将本应交由国务院审批的大型用海项目分散为多个小型项目交由省市级审批。

表面上,分散审批的单个项目均已完成手续且符合法律要求,但其实际为企业逃避合法审查,行政部门越权审批的违规填海造地项目。企业将因涉嫌骗取批准,面临恢复海域原状,没收违法所得,并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款等行政处罚。相应的行政部门则将因无权审批或越权审批,致使批准文件无效、非法使用海域被收回、直接负责的主管人员和其他直接责任人员受到行政处分。

3. 擅自改变海域用途

法律明确规定,海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途,确需改变的应当重新进行审批[10]。但是,由于涉及海域使用的行业规划、土地利用规划、城市或港口规划受到海洋功能区划的影响和���制,且不同用途的海域使用权最高期限不同[11]。因此,在实践中,部分以旅游、娱乐、商业开发等为目的的填海造地项目,为了选取更为优越的地理位置或争取更长的海域使用权期限,可能先以符合该地理位置海洋功能区划的或海域使用权期限更长的行业类型,如港口、修造船厂等建设工程,申请海域使用权,待取得海域使用权证后,再擅自变更海域用途或增加海域用途,从而实现旅游、娱乐及商业开发的目的。

擅自改变海域用途,违规填海造地项目将面临责令限期改正,没收违法所得,并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下罚款的行政处罚;对拒不改正的,将注销其海域使用权证书,收回海域使用权[12]。

4. 边罚边建

填海造地项目涉及的土地面积动辄上百公顷,与同等面积的城镇区域内土地相比,填海造地进行房地产、娱乐业开发成本低廉、利润空间巨大,违法违规填海造地导致的行政罚款与企业既得利益相比不值一提。在部分行政部门后监督程序尚不完善、违规项目暂未达到更严重行政后果的情况下,行政处罚竟等同于为违规项目发放“通行证”,形成违规填海造地项目“边罚边建”的怪现象。

一方面,边罚边建应追究行政部门监管不力的责任;另一方面,接受行政处罚也并不意味着违规填海造地项目即具有了合法性。对于已经接受行政处罚,但仍然未针对违规问题进行整改的项目,继续建设的结果只能是使得违法行为的性质更加恶劣,后果更加严重。项目相关责任企业可能面临行政处罚加重、依法被收回海域使用权、被要求恢复海域原状等为企业带来更大损失的结果。这一观点已在各省的整改方案及行动中得以印证。

综合上述填海造地常见违法违规行为的分析,我们认为,整改此次中央环保督查涉及的违规项目及恢复被破坏的海洋生态环境,除对违规企业及行政部门带来教训外,将对填海造地的监管和海域治理带来更多经验。各省市将通过建立与整合涉海管理行政部门的职能、严格围填海指标控制、加强行政问责与督查、增加持续性监管等,逐步从根本上规范填海造地。该领域必将迎来管理更加完善、监管方式更为多样的阶段。

因此,面对日益严格的监管趋势,填海造地项目不再可以“肆意妄为”。为了有效应对严格监管并预防法律风险,我们建议企业在实施填海造地项目时,应根据项目情况明确自身需履行的环保合规义务,采取有效的合规风险控制措施,以保障在保护海洋生态环境的前提下开发、建设、经营并及时整改违规行为,主动做到项目全流程的环保合规。