In de Omgevingswet worden alle wetten en regels op het gebied van de leefomgeving gebundeld. Ook de regels inzake toezicht en handhaving die nu nog staan in specifieke wetten worden daarmee in de Omgevingswet gebracht. Het algemene kader voor bestuurlijk toezicht en bestuurlijke handhaving blijft uiteraard in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) staan. In dit bericht wordt ingegaan op de veranderingen die de Omgevingswet beoogt. Daarbij ga ik ook in op de huidige stand van zaken van het wetsvoorstel “VTH”.

Inhoud van het wetsvoorstel

Hoofdstuk 18 van de Omgevingswet heeft als titel ‘Handhaving en uitvoering’. De opzet en inhoud van dit hoofdstuk zijn, zoals de MvT aangeeft, ontleend aan het huidige hoofdstuk 5 van de Wabo. Hoofdstuk 18 van de Omgevingswet is echter geen letterlijke kopie van hoofdstuk 5 van de Wabo. In de MvT wordt aangegeven dat sommige oude artikelen worden overgeheveld naar de Awb (zoals ‘bestuursdwang ter handhaving van de medewerkingsplicht’ en ‘handhaving jegens rechtsopvolger’). Ook komen artikelen te vervallen die als overbodig worden gezien omdat de  bevoegdheid al op basis van de Awb bestaat (onder meer bepalingen over het elkaar informeren door bestuursorganen en het informeren van belanghebbenden).

Kwaliteitsbevordering en afstemming in het wetsvoorstel VTH

Paragraaf 5.2 van de Wabo (‘Afstemming en coördinatie in het belang van een doelmatige handhaving’) is ook nog niet overgenomen in de Omgevingswet. Hiervoor is wel afdeling 18.3 ‘Kwaliteitsbevordering en afstemming’ gereserveerd. De Omgevingswet wacht op de invoering van het in 2013 ingediende wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (“VTH”), welke wet paragraaf 5.2 van de Wabo zal aanpassen.

Met het wetsvoorstel VTH wordt een grondslag geboden om bij een Algemene Maatregel van Bestuur (“AMvB”) kwaliteitscriteria te kunnen vaststellen voor de uitvoering van de VTH-taken. Ook zullen er op basis van deze wet bij AMvB regels worden gesteld over de onderlinge afstemming van handhavingsactiviteiten, prioriteitsstelling, informatie-uitwisseling tussen de overheden en het gebruik van informatie.

De behandeling van het wetsvoorstel VTH in de Tweede Kamer is op dit moment echter uitgesteld in afwachting van de uitkomsten van een onderzoek in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (“VNG”) door de commissie Wolfsen naar de Regionale Uitvoeringsdiensten (“RUD”, ook wel Omgevingsdiensten) en het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Op 11 september 2014 heeft de commissie het rapport ‘Vertrouwen, Tempo en Helderheid‘ uitgebracht. Hierin wordt geconcludeerd dat er binnen het VTH-stelsel tijdelijke en structurele knelpunten zijn. De commissie beveelt onder meer aan om het wetsvoorstel VTH aan te passen en minder gedetailleerd kwaliteitscriteria, organisatievormen van de RUD’s, overleggremia en informatieverplichtingen vast te leggen in de wet. Dergelijke bepalingen zijn volgens de commissie wel wenselijk voor de ‘BRZO-bedrijven’ (de meest risicovolle bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen 1999). Ook moet de bevoegdheidsverdeling voor BRZO-bedrijven veranderen: de commissie beveelt aan dat de provincie voor al die bedrijven het bevoegd gezag moet worden, terwijl nu nog sommige bedrijven onder het gezag van de gemeente vallen.

Naar aanleiding van het rapport van de commissie Wolfsen zal bekeken moeten worden of het wetsvoorstel VTH wordt aangepast of niet, en wat de betekenis zal zijn voor de Omgevingswet.

Vertrouwen en private borging

Als iemand zich niet aan de gestelde normen houdt, kan en in beginsel moet (op grond van de beginselplicht tot handhaving) de overheid overgaan tot handhaving. Een dergelijke overtreding kan worden geconstateerd naar aanleiding van tips van derden, of op basis van het toezicht dat door de overheid wordt gehouden. Bij het uitblijven van toezicht kan afgevraagd worden in hoeverre er een incentive is om de regels na te leven. In de MvT bij de Omgevingswet wordt echter uitdrukkelijk de aandacht gevraagd voor ‘vertrouwen’. Burgers en bedrijven die ‘de regels serieus en consequent naleven’ verdienen volgens de regering het vertrouwen van de overheid als toezichthouder. Dan wordt er ‘meer verantwoordelijkheid gelegd’ bij de betreffende burger of het betreffende bedrijf. Hieraan kan invulling worden gegeven door ‘private borging’.

Private borging wordt in de MvT beschreven als het door de partij die onder toezicht staat zelf stelselmatig controleren van de naleving van regels, al dan niet met inschakeling van andere private partijen. Dit wijkt af van de huidige algemene vormgeving van toezicht waar veel taken bij de overheid worden gelegd. Het past echter wel in de huidige trend; voor de bouwregelgeving is in 2013 het voornemen geuit voor meer private kwaliteitsborging in de bouw. Het is de bedoeling om de private kwaliteitsborging in de bouw vooruitlopend op de Omgevingswet te introduceren. Hiervoor is de afgelopen tijd een consultatiefase gestart.

Of en hoe private borging in de Omgevingswet verder wordt vormgegeven is nog onduidelijk. Er zijn nog geen regels over opgenomen. In de MvT staat dat de regering met de betrokken partijen zal verkennen waar in de verschillende domeinen van het omgevingsrecht private borging kan worden ingezet.

Bestuurlijke boete

Uit voorgaande blijkt dat de MvT op de Omgevingswet ingaat op de onderwerpen VTH en private borging, maar dat in de tekst van het wetsvoorstel zelf daar nog geen invulling aan is gegeven. Datzelfde geldt voor het sanctiemiddel van de bestuurlijke boete.

De bestuurlijke boete wordt op dit moment nog niet breed toegepast binnen het omgevingsrecht. Daar waar de klassieke last onder dwangsom en last onder bestuursdwang tot de standaard handhavingsmogelijkheden behoren van de overheid, is het opleggen van een bestuurlijke boete thans alleen op deelgebieden mogelijk gemaakt, zoals bij overtreding van voorschriften inzake de emissiehandel. In de Omgevingswet is paragraaf 18.1.4 gereserveerd voor de ‘Bestuurlijke boete’. Een concreet voorstel zal volgens de MvT worden gedaan in het kader van de latere Invoeringswet Omgevingswet. In dat voorstel zullen de resultaten worden meegenomen van een nog lopend onderzoek naar de gewenste opzet en inrichting van punitieve handhaving in de Omgevingswet.

Slot

De Omgevingswet kan voor de regels inzake toezicht en handhaving tot grote wijzigingen leiden. Bijvoorbeeld als private borging de standaard wordt. Of als de bestuurlijke boete breed wordt geïntroduceerd. Het huidige wetsvoorstel geeft echter nog geen uitsluitsel of en hoe dit in de Omgevingswet wordt vormgegeven. Op dit moment leidt hoofdstuk 18 van de Omgevingswet inzake handhaving dan ook nog niet tot grote wijzigingen. Het is wachten op de nadere invulling die onder meer in de aangekondigde Invoeringswet Omgevingswet zijn beslag moet krijgen.