Análisis crítico de la reciente doctrina del Tribunal Supremo que extiende al notario la interpretación restrictiva de la legitimación que se reconoce al registrador para impugnar en vía judicial las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado.

1. El régimen legal de la legitimación

Como es conocido, desde la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, el recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN) frente a la calificación negativa del registrador es siempre potestativo (art. 324 de la Ley Hipotecaria —LH—). En consecuencia, tanto las calificaciones negativas del registrador como, en su caso, las resoluciones expresas y presuntas de la Dirección General sobre aquéllas cuando se interpone recurso contra tales calificaciones serán recurribles directamente en la vía jurisdiccional civil, siendo en tal caso de aplicación las normas del juicio verbal (art. 328, I LH).

Con respecto a la legitimación para acudir a esta vía judicial, la ley distingue según cuál sea el objeto de la impugnación: directamente la calificación negativa del registrador o la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado que la confirma o la revoca:

a) En el primer caso, según el artículo 328, III, están legitimados para acudir a esta vía judicial «los que lo estuvieren para recurrir ante la Dirección General de los Registros y del Notariado» en la vía gubernativa; y entre ellos no se encuentra el registrador, porque el objeto de este recurso gubernativo es su propia calificación negativa, pero sí el notario que autorizó la escritura o título que se pretendía inscribir o «aquel en cuya sustitución se autorice el título, en todo caso» (art. 325b LH). La legitimación del notario para impugnar en vía judicial directamente la calificación negativa del registrador, al amparo de esta norma general, no tiene restricciones, pues no se prevén en el artículo 325 al que la norma general del artículo 328, III, de la Ley Hipotecaria se remite; parece como si el legislador partiera de que la función de los notarios de velar por la legalidad de los actos o negocios jurídicos en los que intervienen como fedatarios implicara la de la defensa específica y cualificada de la legalidad, que los legitima para rebatir las calificaciones negativas del registrador en este tipo de proceso judicial.

b) Cuando se trata de impugnar las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, esta norma general se encuentra precisada en el artículo 328, IV, de la Ley Hipotecaria que, por un lado, reconoce la legitimación del registrador y, por otro, restringe la del notario vista anteriormente, exigiendo en ambos casos que la resolución de la Dirección General afecte a un derecho o a un interés del que son titulares: «El notario autorizante del título o su sucesor en el protocolo, así como el registrador de la propiedad, mercantil y de bienes muebles cuya calificación negativa hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la Dirección General de los Registros y del Notariado podrán recurrir la resolución de ésta cuando la misma afecte a un derecho o interés del que sean titulares». Con esta restricción de la legitimación de ambos profesionales —dice la Sentencia del Tribunal Supremo 644/2018, del 20 de noviembre (RJ 2018\5333)— «se ha pretendido que, siendo la DGRN el órgano superior jerárquico común del cual dependen en el ejercicio de su función tanto los notarios como los registradores, no se emplee la impugnación judicial de las resoluciones de la DGRN como cauce para dirimir conflictos institucionales entre los cuerpos notarial y registral».

Se puede concluir, por tanto, que el notario está legitimado ( junto con los demás sujetos previstos en el artículo 325 de la Ley Hipotecaria, entre los que, obviamente, no está el registrador) para actuar en defensa de la legalidad cuando impugna judicialmente la calificación negativa del registrador. En cambio, si actúa contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado que confirmó tal calificación negativa, esa legitimación —igual que la del registrador— se restringe, exigiéndose que la resolución de la Dirección General produzca una afectación directa en su esfera personal (de derechos o intereses). En cualquier caso —dice la sentencia del Tribunal Supremo citada anteriormente—, la atribución de legitimación al notario «no genera ningún desequilibrio respecto del registrador, quien en todo caso será parte en el procedimiento judicial, y, por lo tanto, tendrá, en igualdad de armas, los medios para postular la corrección legal de su calificación». 

2. La interpretación por la jurisprudencia del interés que fundamenta la legitimación del registrador

La jurisprudencia abordó, en primer lugar, la interpretación de la legitimación del registrador. La Sentencia del Pleno del Tribunal Supremo de 20 de septiembre del 2011 (RJ 201\6428) había puesto de manifiesto la existencia de «una doctrina contradictoria de las audiencias provinciales» sobre la legitimación de este profesional para impugnar en vía judicial las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado imputable a «una norma nada clara en cuanto a su contenido y alcance respecto de lo que se debe entender por derecho o interés del que sean titulares». La dificultad la planteaba el concepto de ‘interés’ —único fundamento legal de la legitimación que presenta dificultades interpretativas—, sobre el que la sentencia antes citada (véanse también las posteriores STS 195/2014, de 2 de abril, RJ 2014\2164, y STS 644/2018, de 20 noviembre) establece la siguiente doctrina: este interés «no se identifica con el que resulta de la defensa de la legalidad o disconformidad con la decisión del superior jerárquico respecto de actos o disposiciones cuya protección se le encomienda, ni con un interés particular que le impediría calificar el título por incompatibilidad, según el artículo 102 del RH [Reglamento Hipotecario], sino con aspectos que deberán concretarse en la demanda, normalmente vinculados a una eventual responsabilidad civil o disciplinaria del registrador relacionada con la función calificadora registral, si la nota de calificación hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la Dirección General de los Registros y del Notariado. Se trata, por tanto, de una legitimación sustantiva que deriva de una norma especial, como es el artículo 328 de la Ley Hipotecaria, y que antes que contradecir lo expuesto en la exposición de motivos de la reforma del 2005, lo confirma desde el momento en que se aclara y concreta, de un lado, como regla, la imposibilidad de que el registrador pueda recurrir la decisión de su superior jerárquico cuando revoca su calificación, y mantiene y precisa, de otro, la vinculación de todos los registradores a las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando resuelve recursos frente a la calificación, lo cual supone mantener aquellos otros aspectos que no tienen que ver con la defensa objetiva o abstracta de la legalidad, sino, como aquí sucede, con el anuncio o amenaza de responsabilidad disciplinaria que se dirige a la registradora demandante, puesto que, de no revisarse la causa que lo justifica, en ningún caso vería tutelado su derecho en el expediente que se tramite».

En definitiva, se reconoce legitimación al registrador para impugnar una resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando su interés no es abstracto e inherente a su función de defensa de la legalidad registral, sino que deriva de una posible declaración de responsabilidad civil o disciplinaria que les puede ser exigida en el caso de que su calificación sea revocada. Si bien se observa, es la misma situación (titularidad de un interés) que serviría de base a la intervención adhesiva del registrador ex artículo 13 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en cualquier tipo de procesos, pero con la diferencia de que, en este caso, lo legitima no para intervenir, sino para el ejercicio de la acción, tal y como ocurriría también en un proceso contencioso administrativo (art. 19.1a de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). 

3. La extensión de esa interpretación a la legitimación del notario: la Sentencia del Tribunal Supremo 149/2019, de 13 de marzo

La jurisprudencia —dice la Sentencia del Tribunal Supremo 644/2018, de 20 de noviembre, antes citada— «todavía no se ha pronunciado expresamente sobre en qué casos se le podría reconocer este interés al notario autorizante para impugnar las resoluciones de la Dirección General, pero ninguna duda cabía sobre la aplicación a éste de la restricción de legitimación contenida en la norma del artículo 328, IV, de la Ley Hipotecaria. Así lo venían entendiendo diversas sentencias de audiencias provinciales, que se encargaron de rebatir los argumentos esgrimidos en contra: «… el hecho de que los notarios deban velar por la legalidad de los actos o negocios jurídicos en los que intervienen como fedatarios no implica que se les encomiende una defensa específica y cualificada de la legalidad que l[o]s legitime para rebatir las resoluciones de la DGRN en este tipo de procesos. Una cuestión es que en su actuación deban velar por la legalidad de los actos o negocios jurídicos en que intervienen —al igual que han de hacer, entre otros, los registradores, tal y como indica el artículo 18 de la Ley Hipotecaria—, y otra diferente que, por tal motivo, se pueda entender que están legitimados en todo caso para recurrir las resoluciones de la DGRN, porque —insistimos— el derecho o interés al que alude el artículo 328.4 de la Ley Hipotecaria, debe equipararse a un interés derivado de consecuencias concretas en el supuesto de que se trate. Y tampoco es fundamento suficiente de legitimación que la denegación de la inscripción afecta a su prestigio o reputación profesional» (SAP de Madrid, Sección 12.ª, de 4 de marzo del 2014, AC 2014\922).

Ahora, esta aplicación viene a confirmarla la Sentencia 149/2019 citada, primera del Tribunal Supremo que se pronuncia sobre cómo opera la restricción de la legitimación para impugnar las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado en el caso del notario que autoriza la escritura. Y lo hace utilizando prácticamente los mismos términos empleados por sentencias anteriores para calificar la legitimación del registrador. En principio —dice la sentencia—, «resulta de aplicación al notario la precisión que hacíamos respecto del registrador de que en la demanda se concrete qué derecho o interés afectado por la resolución justificaría la legitimación del notario para impugnarla judicialmente». Y este derecho o interés no «se identifica con el que resulta de la defensa de la legalidad o disconformidad con la decisión del superior jerárquico respecto de actos o disposiciones cuya protección se le encomienda» ni «puede ser el prurito de tener la razón o de no ser desautorizado por la Dirección General de los Registros y del Notariado, ni el prestigio profesional del notario o del registrador. Debe tratarse de un derecho o interés más objetivo, como sería «una eventual responsabilidad civil o disciplinaria del registrador relacionada con la función calificadora registral si la nota de calificación hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la Dirección General de los Registros y del Notariado».

La sentencia es consciente de las diferencias que pueden existir en el caso del notario con respecto, sobre todo, a la eventual exigencia de responsabilidad civil, porque «no puede perderse de vista que su actuación se enmarca en una relación de prestación de servicios que, caso de no prestarse satisfactoriamente, por verse frustrada la inscripción de la escritura autorizada, estaría más expuesta a una eventual responsabilidad civil profesional de naturaleza contractual y, en menor medida, al reproche disciplinario». Pero la respuesta es tajante: «[N]o basta una mera alegación o invocación genérica de esta posibilidad de que se le exigiera responsabilidad civil caso de confirmarse por la Dirección General de los Registros y del Notariado la denegación de la inscripción, pues esto equivaldría a admitir en todo caso la legitimación del notario, ya que difícilmente puede negarse que “en abstracto” el cliente pudiera llegar a reclamar algún perjuicio económico derivado de la imposibilidad de inscribir la escritura autorizada por el notario. Si en el caso del registrador nos referíamos al “anuncio o amenaza de responsabilidad disciplinaria”, para exigir algo más que una genérica posibilidad, también en el del notario este riesgo de responsabilidad civil debe ser actual y no meramente abstracto […]. Es necesario que, a la vista de las circunstancias concurrentes, se muestre un riesgo concreto de que se haga valer esa acción de responsabilidad contra el notario».

4. Conclusión crítica

La conclusión de la sentencia es, como digo, tajante, pero deja abierto un portillo a la duda cuando dice: «Sin perjuicio de que nos pueda parecer muy estricta esta exigencia legal para impugnar la resolución de la DGRN, no nos cabe duda de que ésa es la voluntad de la ley. Por eso, mientras no se modifique la norma (párrafo 4 del art. 328 LH) y se amplíe la legitimación de los notarios y registradores para impugnar las resoluciones de la DGRN, debemos ajustarnos a esa exigencia legal».

Y digo que deja abierto un portillo a la duda porque, admitido —como antes decía— que la invocación de un interés lesionado fundamenta no la intervención en el proceso, sino el ejercicio directo de la acción (como en el proceso contencioso administrativo), da pie a que nos preguntemos si la interpretación restrictiva del concepto de ‘interés’ que se mantiene es acorde con el concepto de ‘interés legítimo’ tal y como ha sido delimitado, al interpretar el artículo 24 de la Constitución por la jurisprudencia constitucional y ordinaria que, ya desde antiguo, «ha percibido la transformación del alcance del concepto nuclear de intereses […] de forma que tiende a ampliarse a aquellos supuestos en que el recurrente detenta un interés legítimo en el mantenimiento o anulación de un acto administrativo por el hecho de ser destinatario de ciertas consecuencias directas o indirectas de tal actividad que l[o] distinguen de cualquier otro ciudadano en cuanto a su relación con aquélla» (STS de 21 de octubre de 1991, RJ 1991\8100). La jurisprudencia (ciertamente en el orden contencioso-administrativo), tímidamente en un principio y con más decisión después, ha ido ensanchando cada vez más los límites de esta situación jurídica sustancial que es el interés. Como dijo la ya antigua Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 8 de octubre de 1973, «este tribunal, aunque rechazó como elemento legitimador bastante el impulso de factores subjetivos o el genérico deseo ciudadano de legalidad […], sigue, sin embargo, criterios de tal amplitud que llega a comprender, dentro del interés directo, el puramente competitivo, el profesional o de carrera, e incluso la simple razón de vecindad, afirmando que en las situaciones dudosas no es dable cerrar el paso a la vía contencioso-administrativa» (véase también la STS, Sala Tercera, de 4 de noviembre de 1993, RJ 1993\8413, y la jurisprudencia que cita). Esta doctrina anticipa la más reciente del Tribunal Constitucional, que ha remarcado que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales (STC 73/2004, de 22 de abril; STC 226/2006, de 17 de julio, etc.). 

En especial, en el caso del notario que estamos analizando, habrá que preguntarse si supeditar el reconocimiento de su legitimación a que «las circunstancias concurrentes» muestren «un riesgo concreto de que se haga valer esa acción de responsabilidad» (normalmente civil) contra él, no supone en la práctica vaciarla de contenido (a la legitimación) porque ese riesgo concreto (derivado de la calificación negativa que se pretende recurrir) siempre existe, con independencia de que, a la vista de las circunstancias del caso, sea más o menos fundado y de contenido económico o de otro tipo, supuestos todos ellos que encajan en el concepto de interés legítimo. Y habrá que preguntarse también si acaso no hubiera sido más conforme con la función que el Tribunal Supremo tiene encomendada que la sentencia analizada se hubiera adentrado en esta vía interpretativa seguida por los tribunales contencioso-administrativos (y por el Tribunal Constitucional) fijando el camino al legislador en vez de esperar a que sea éste el que proceda a cambiar la norma.