23 июня 2014 года принят федеральный закон,[1] существенным образом изменяющий и дополняющий текущее регулирование земельных отношений (далее - «Закон»). В силу существенности изменений применение Закона отложено до 1 марта 2015 года. Соответствующий  законопроект был разработан Минэкономразвития во исполнение поручения Президента России, а также так называемой «дорожной карты» (плана мероприятий) по совершенствованию правового регулирования градостроительной деятельности и улучшению предпринимательского климата в сфере строительства, утвержденной Распоряжением Правительства РФ № 1336-р 29 июля 2013 года. Задачей «дорожной карты» является улучшение предпринимательского климата в сфере градостроительной деятельности, и упрощение процесса строительства (в частности, сокращение административных барьеров). План мероприятий включает список федеральных законов, принятие которых необходимо для совершенствования регуляторной среды, а также утверждение перечня административных процедур в сфере строительства, а также принятие в сжатые сроки иных ведомственных актов (например, утверждение правил землепользования и застройки в кратчайшие сроки и пр.).

Критерием успешности реализации мероприятий в соответствии с «дорожной картой», является улучшение позиций Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка «Doing Business» по разделу «Получение разрешения на строительство». «Дорожной картой» предусмотрено, что к 2018 году по указанному критерию Россия должна занять не ниже 34 позиции в рейтинге (при текущей 178 позиции).

Наиболее серьезные изменения, которые могут повлиять на строительный бизнес, связаны с уточнением порядка предоставления земельных участков для целей строительства.

 По замыслу разработчиков Закона, торги должны выступить в качестве основной формы предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности для целей строительства; при этом возможность предоставления земельного участка для целей строительства без проведения торгов максимально исключается.

Помимо прочего, исключается конкурс, как форма торгов, а также процедура предварительного согласования места размещения объекта. Таким образом, приоритетной формой торгов при предоставлении земельных участков становится аукцион, проводимый в электронной форме, что, безусловно, упрощает участие в торгах и делает прозрачной саму процедуру предоставления земельных участков.

Одним из ключевых нововведений является также закрепление права любого заинтересованного лица инициировать подобные торги в отношении определенного земельного участка, что также расширяет возможности инвесторов принимать непосредственное участие в выборе земельных участков для целей строительства.  .

Закон указывает, что земельные участки, основным видом разрешенного использования которых является строительство, могут быть предоставлены исключительно на условиях аренды.

Помимо прочего, вводится законодательное закрепление максимальных сроков аренды для различных случаев. Так, срок предоставления земельных участков в аренду для целей строительства, реконструкции зданий, сооружений теперь составляет от трех до десяти лет. При этом, например, максимальный срок действия договора аренды для строительства линейного объекта составляет девять лет. Указанные предельные сроки установлены в отношении 17 видов договоров аренды.

Существенным нововведением является закрепление возможности отчуждения объекта незавершенного строительства, расположенного на предоставленном для целей строительства участке, в связи с прекращением действия договора аренды такого земельного участка. Установлено, что в случае прекращения договора аренды земельного участка, соответствующий объект незавершенного строительства может быть изъят у застройщика по решению суда и продан с публичных торгов (по иску органа государственной власти, принявшего решение  о предоставлении земельного участка). При этом, однако, указывается, что подобное требование не подлежит удовлетворению, если застройщику удастся доказать, что нарушение срока строительства связано с действиями или бездействием органа государственной власти. Закон вносит соответствующее изменение как в Земельный кодекс, так и в Гражданский кодекс Российской Федерации.

Помимо вышесказанного, Законом, в целом, уточнены основания для предоставления земельных участков в собственность/аренду на платной/бесплатной основе и установлены закрытые перечни таких оснований.

Нельзя не отметить также законодательное исключение преимущественного права арендатора земельного участка на заключение договора аренды на новый срок. Порядок перезаключения договора аренды изменился: установлен перечень оснований, при которых возможно заключение договора аренды на новый срок по его истечении без проведения торгов, которые включают следующие условия:

  • заявление о перезаключении договора аренды было подано арендатором до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды;
  • третьи лица не обладают исключительным правом на приобретение данного земельного участка;
  • ранее заключенный договор аренды не был досрочно расторгнут;
  • на момент заключения нового договора аренды имеются основания для предоставления земельного участка без проведения торгов, например (i) предоставление по специальному решению Президента/Правительства РФ/высшего должностного лица субъекта – для масштабных и приоритетных социальных и инвестиционных проектов; (ii) предоставление для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, газо-, тепло- и водоснабжения – юридическим лицам; (iii) предоставление участков, на которых расположены здания, сооружения – собственникам данных объектов и пр. (всего 32 специальных основания).

Каковы новые механизмы ограниченного использования земельных участков, предусмотренные Земельным кодексом?

В первую очередь, необходимо отметить, что механизмы ограниченного использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности подверглись серьезному реформированию.

В частности, определены специальные основания установления сервитутов, включающие: (i) размещение линейных объектов, сооружений связи, информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешённому использованию земельных участков; (ii) проведение изыскательных работ и (iii) выполнение работ, связанных с пользованием недрами.  Закреплён исчерпывающий перечень оснований для отказа уполномоченного органа в заключении соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (например, невозможность использования земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием в случае установления сервитута).

Законом закреплено, что установление обременения в форме сервитута на часть земельного участка на срок до трех лет допускается без проведения мероприятий по кадастровому учёту и государственной регистрации обременения такой части, а границы действия сервитута будут определяться в соответствии со схемой границ сервитута на кадастровом плане территории. .

Помимо вышесказанного, Законом вводится совершенно новый механизм использования земельного участка на основании разрешения уполномоченного органа без предоставления земельного участка или установления обременения в форме сервитута. Установлен закрытый перечень оснований, при которых такое использование становится возможным:

  • Проведения инженерных изысканий;
  • Осуществление капитального или текущего ремонта линейного объекта;
  • Строительство временных или вспомогательных сооружений, складирование строительных и иных материалов, техники в целях обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов;
  • Осуществление геологического изучения недр;
  • Размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов.

Заключение

Полагаем, что принятый Закон, с одной стороны, содержит новые механизмы, которые должны привести к формированию ясной и прозрачной процедуры предоставления земельных участков для целей строительства, с другой стороны содержит достаточное количество недоработок, которые могут привести к затруднениям в сфере практического правоприменения. Так, например, полагаем, что вопрос отчуждения объекта незавершенного строительства с публичных торгов по причине истечения срока действия договора аренды земельного участка требует дальнейшей доработки. Вызывает вопросы и возможность установления сервитута в качестве обременения земельного участка без проведения кадастровых работ, поскольку подобный механизм также может нарушать интересы правообладателя. Предполагаем, что, в связи с масштабностью изменений, соответствующие доработки будут осуществлены в будущем либо соответствующие легальные интерпретации будут выработаны судебной практикой.