周五公布的《专利药品条例》(PMR)修订公告没有任何意料之外的“惊喜”,但却凸显出在加拿大销售药品的专利权人所面临的巨大不确定性。

细嚼监管表述以及随附的《监管影响分析声明》(RIAS)和《成本效益分析》后可以看出,确保加拿大制定一项公平、可预测的透明定价机制仍然任重道远。

变化概述

修订后的《专利药品条例》预计有三大变化:

  1. 在决定药品价格是否“过高”时,必须考虑新的监管因素;
  2. 国际参考国“篮子”的全面改革;和
  3. 注重药品扣除所有调整、折扣和回扣后的“实际”价格。

政府预计,由于《专利药品条例》的修订,未来10年将节省88亿加元,而且节省额会逐年增加。在88亿节省额中,政府预计新监管因素将是最大的贡献者(节省38亿加元),其次是国家"篮子"的变化(节省28亿加元),最后是使用扣除所有调整后的实际收入(节省20亿加元)。

受影响药品

在加拿大销售的所有药品均受参照国变化的影响,并须报告扣除所有调整、折扣和回扣后的“实际”药品价格。但是,《加拿大公报》第二部分(于2019年8月21日发布)上公布的,在《专利药品条例》修订前取得药品识别号(DIN)的药品,将被排除在新的价格考虑因素和有关这些因素的额外报告义务之外。目前还不清楚,如果本可凭药品识别号日期获排除在外的专利权人(广泛界定为任何从专利中获益的人,包括被许可人)支持其定价低于过高的价格上限,他们是否能够寻求依赖于这些额外的因素。

值得注意的是,由于仅排除2019年8月21日之前获得药品识别号的产品,在特殊准入计划(Special Access Program)下销售的未获药品识别号的药品将受到《专利药品条例》的全面监管。相反,由于不依赖于合格通知(NOC)的发布,获得新产品适用范围(而非新药品识别号)的现有药品可以发现自身市场地位的重大变化,但对其适用的专利药品价格审查委员会(PMPRB)要求并未变动。

使用分配药品识别号的日期是项有趣的决定,因为这一日期基本上不受专利权人的控制。相较监管提交日,专利权人控制药品识别号何时分配的能力有限,因为它取决于加拿大卫生部的审查流程。从2019年8月9日宣布修订到2019年8月21日生效产生效力之间的延迟影响甚微,因为专利权人在此期间可能采取的应对措施极其有限。

《专利药品条例》修订延续了近期趋势,即根据《专利法》(Patent Act)制定的法规主要依赖于不受专利权人控制的日期。例如,在《补充保护条例证明》(Certificate for Supplementary Protection Regulations)中,某些冲突程序参照专利的授权日期进行处理。然而,相对于专利的申请日期,专利权人对其专利何时获得授权的控制有限,使得这成为一种确定实体法律权利和义务的不确定方法。

国际参考国的新方案

范围最广的变化是对国际参考国方案的调整。当前,药品价格与“PMPRB 7”对比,即美国、英国、法国、德国、瑞士、意大利和瑞典。

自2020年7月1日起,国际比较将针对“PMPRB 11”,即澳大利亚、比利时、法国、德国、意大利、日本、荷兰、挪威、西班牙、瑞典和英国。

除新增国家外,最显著的变化是剔除了美国和瑞士。人们普遍认为这两个国家的药品价格高,将非过高价格上限推高至本属过高的水平。新国家名单中最初有韩国,但在国际参考国的最终方案中进行了剔除。

由于国际参考国方案的变化,自2020年7月1日起,PMPRB全部现有比较和测试均将按照PMPRB 11而非PMPRB 7进行。无论药品何时取得其药品识别号,均是如此。

值得注意的是,《专利药品条例》修订案中没有过渡性条款。因此,自2020年7月1日起,PMPRB 11将立即取代PMPRB 7。目前不清楚这一变化会对2020年7月1日前进行的销售有何影响。虽然普遍假设法律变更不具有追溯效力,但应在起草《PMPRB指引》时进行澄清,确保PMPRB 11不会被用作与2020年7月1日之前的销售进行比较。

报告实际价格

报告要求的重要变化之一是专利权人必须报告药品的“实际”价格。换言之,出厂价格不再考虑,专利权人必须报告价格及扣除所有价格调整(如折扣、回扣或免费商品和服务)后的收入。与扩大的参考国家组一样,这一变化影响了所有可报告药品,无论它们取得药品识别号的日期。

报告扣除所有回扣和折扣后的价格

《监管影响分析声明》指出,通过审查药品的实际价格,PMPRB能够更好地计算平均交易价格,从而了解现有因素。此外,《监管影响分析声明》还指出,低于出厂价的实际价格有助于专利权人遵守由于新定价因素而预期的较低价格上限。

根据《专利药品条例》的修订案,专利权人无需披露任何保密定价协议或回扣的存在或细节。相反,专利权人只需提供:

  1. 扣除所有调整后的每包平均价格;以及
  2. 药品的净收入。

《监管影响分析声明》特别指出,专利权人不需要报告任何具体的保密信息或协议。相反,专利权人“只需要报告药品的总净收入、药品的销售量以及加拿大任何市场的平均交易价格,而不需要提供任何关于第三方回扣的规模或存在的信息。”

然而,还不清楚PMPRB会如何审查此类信息,因为准确确定净价的唯一方法是参照总收入、销售量以及提供的回扣和调整。因此,不清楚PMPRB是否会试图要求披露专利权人计算的净值以外的任何信息,以审查专利权人申报的净价。

鉴于《监管影响分析声明》明确表示不需要披露保密协议的存在和细节,看来PMPRB可能须采用专利权人报告的净值,而无法要求提供支持文件。至少,《监管影响分析声明》明确规定,允许专利权人保护任何第三方协议的存在和细节。同样,预计在接下来制定最新《PMPRB指引》时,这将是主要讨论的主题。

PMPRB如何使用净价

PMPRB将如何使用药品的“实际”价格也不确定。值得注意的是,由于报告药品的实际价格,联邦政府预计将节省20亿加元,其显然认为这一变化会降低PMPRB设定的非过高价格上限。然而,它们的使用存在若干潜在障碍,可能会限制潜在的节省额。

根据PMPRB目前的分析,价格与其他国家(即将为PMPRB 11)的销售情况进行比较,或与同一治疗类别的其他加拿大药品的价格进行比较。目前,PMPRB依赖于专利权人为国际参照国所报告的与其他国家价格的比较,而治疗类别的比较则依赖于公开可获得的信息。

修订后的《专利药品条例》报告要求发生了变化,目前只要求专利权人报告加拿大销售的净价。因此,与其他国家价格的比较变成了将加拿大净价与PMPRB 11(通常较高)的出厂价格进行比较。因此,在没有重新进行国际价格比较测试的情况下,加拿大价格更有可能低于过高的价格上限,因为加拿大价格可以依靠折扣、回扣和其他调整。这似乎与联邦政府的预期节省额不符。

对于国内治疗类别比较(“TCC”)测试,目前还不清楚PMPRB将如何依赖替代产品的净价。目前,TCC测试依赖于各种加拿大来源的公开价格,如分销商或药品目录(formularies)。《专利药品条例》、《监管影响分析声明》以及《成本效益分析》指出,专利权人报告的实际价格将被用来为新药进入者(new drug entrants)提供一个(可能更低的)治疗价格上限。虽然这可以解释政府从修订中预计的节省额,但不清楚PMPRB在多大程度上可以合法地在TCC测试中依赖于这些保密信息。

《专利法》规定,向PMPRB提供的任何定价信息都享有通信保护特权,不能向其他方披露(第87条)。PMPRB只可以使用这些信息通知特定的政府官员,以及作PMPRB周年报告之用。《专利法》似乎不允许将这些保密信息用于确定治疗类别的价格上限。

据推测,PMPRB认为它可以依赖于这些受通信特权保护的信息,在不向第三方披露特定保密信息的情况下,在内部设定治疗类别的价格上限。然而,这可能导致专利权人受到定价限制,而这种定价限制来源于专利权人所无法获得的秘密信息。虽然PMPRB可能可以在不违反《专利法》的情况下披露其从保密信息中获得的非过高价格上限,但对专利权人的有限披露将影响专利权人充分检查PMPRB的任何计算或挑战任何不一致的能力。这会导致委员会听证会上正当程序的重大问题。此外,对于小的治疗类别,了解公开标价(list price),以及披露PMPRB对该类别的非过高价格上限,可能导致对一方享有通信保护特权的定价信息的实际披露。

最后,如果PMPRB没有公布针对任何特定治疗类别的新的非过高价格上限,专利所有人将很难预测TCC测试的任何应用,直到PMPRB基于秘密信息启动定价审查之时。最终结果是,这一程序的透明度和可预测性降低。

在制定《PMPRB指引》时,PMPRB对保密净定价的使用预计将成为重要的讨论和辩论主题。

新的价格分析因素

除2019年8月21日之前取得药品识别号码的药品外,加拿大销售的所有药品都将接受最大规模的整改。这些修订提供了PMPRB在决定一种药品是否以过高的价格出售之时必须考虑的额外因素。具体而言,PMPRB现在还必须考虑:

  1. 药品对患者的药物经济价值;
  2. 药品在加拿大的市场规模;以及
  3. 加拿大的GDP和人均GDP。

药物经济学

PMPRB现在在决定价格是否过高时,必须考虑药品的药物经济学。重点将放在增量成本效益比(ICERs)上,它检查每一质量调整生命年(QALY)的药品成本。根据《监管影响分析声明》,这将允许PMPRB在替换现有治疗方法时考虑新药品的机会成本。PMPRB将如何考虑药物经济学的细节问题尚无明确说明。

由于PMPRB当前将依赖于药物经济学,所以对专利所有人产生了额外的报告要求,即专利所有人必须提交由加拿大公共资助的组织编写的,采用每种产品适用范围的每质量调整生命年(QALY)成本的任何成本-效用分析报告(如果公布并通知专利所有人)。这通常会涉及加拿大药物卫生技术局(CADTH)(共同药品审评(CDR)和泛加拿大肿瘤药品审查(pCODR))和加拿大魁北克国家健康与社会服务研究所(INESSS)的申报文件(submissions)。专利权人还必须提交编辑自这些组织发布的公开文件的任何信息。同样,不清楚PMPRB将如何使用这些保密信息,以及这种使用是否受到《专利法》第87条的限制。

虽然专利权人有义务只报告公共资助实体的成本-效用分析,但是对于PMPRB在确定价格是否过高时必须依赖的依据却没有同等限制。因此,专利所有人似乎可以提交更多的药物经济数据,例如来自私人公司的分析,而PMPRB必须考虑这些信息。

在确定价格是否过高时,对药物经济学的依赖存在一些值得注意的不确定性。除了前述分析的重要性之外,《专利药品条例》没有提及:

  1. 在不同的药物经济学分析中,每QALY成本存在显著差异的情况,或者专利权人希望对公共实体开展的每QALY成本评估的提出异议的情况;
  2. 专利权人希望依靠公共资助组织以外的其他药物经济分析的情况;和
  3. 为PMPRB的分析目的,提交药物经济学报告的公司不是“专利权人”的情况。

此外,报告药物经济学的要求取决于药品的12个月(按比例)成本是否大于或等于分析发表时加拿大人均GDP的50%。然而,人均GDP并不是每天报告、或者很容易从官方渠道得到的官方数据,这可能导致一种药品是否达到这一阈值的不确定性。目前还不清楚PMPRB是否会为此要求公布人均GDP,或者让专利权人自行决定是否提供这一信息。最后,除在12个月中按比例计算之外,不清楚PMPRB在任何报告要求(例如标价或净价)中会将什么考虑为药品的“成本”。

市场规模

在决定一个价格是否过高时,PMPRB还将考虑药品市场的规模。换言之,一种药品是否以过高的价格销售将受到销售数量的影响。《监管影响分析声明》指出,这一要求的依据是,市场规模可能会导致更具性价比技术的置换(displacement)。然而,目前还不清楚置换和机会成本在多大程度上不同于任何药物经济学分析中已经考虑到的内容。

市场规模的潜在影响导致《专利药品条例》存在显著的不确定性,并可能在修订《PMPRB指引》时引发重大讨论和辩论。这一因素可能导致价格低但量大的药品与价格高但量小的药品(如罕见疾病治疗)具有不同的考量因素。

目前还不清楚PMPRB将如何利用市场规模来确定一个过高的价格。《成本效益分析》假设,对于可能会因其市场规模而对保险公司的支付能力构成挑战的药品,PMPRB将开发针对这些药品的市场影响测试。此外,《监管影响分析声明》表示,随着市场的扩大或收缩及时间推移,PMPRB将能够重新评估价格。

最终,修订后的《PMPRB指引》将需要对市场规模因素的作用作出重大澄清,以向专利权人提供任何程度的确定性。

加拿大的GDP和人均GDP

《监管影响分析声明》同样对加拿大的GDP(以及人均GDP)如何影响药品价格是否过高的决定的细节轻描淡写。《监管影响分析声明》认为,特定年份的GDP增长反映了市场能够负担得起购买新专利药品的费用。与此同时,《成本效益分析》认为,加拿大的GDP增长反映了特定年份内所有新药品的最高收入阈值。

具体而言,《成本效益分析》指出,GDP增长将被用来为特定年份内推出的新药设定阈值,总收入超过这一阈值的药品将降价。因此,决定一种药品的价格是否“过高”似乎将取决于完全不受专利权人控制的因素。

围绕这一因素的实施出现了一些不确定因素。依赖加拿大的GDP来确定价格,增加了一个专利权人无法控制的变量,而且只能在后来知道这些数据后才可以追溯应用。专利所有人很难根据未知的因素(比如加拿大的经济实力、特定年份推出的药品数量以及其他药品的收入)来确定价格。

同样,《PMPRB指引》的重要澄清将需要为专利权人在如何应用这一因素方面提供任何程度的确定性和可预测性。

下一步工作

修订后的《专利药品条例》将于2019年8月21日刊登在《加拿大公报》第二部分。PMPRB亦就修订后的《专利药品条例》发布了一些问答,包括讨论他们下一步的工作。PMPRB表示,将在2020年7月1日实施日期之前开始新的《PMPRB指引》的磋商,《PMPRB指引》草案预计将于今年秋季发布。但是,没有具体说明这些磋商将涉及哪些内容,也没有说明预计对《PMPRB指引》进行何种程度的修改。

如上文所述,《专利药品条例》的措词有很大的不确定性,包括如何考虑这些新因素,同时似乎PMPRB拥有很大的自由裁量权可以决定如何运用自身修订后的权限。如果没有通过《PMPRB指引》磋商适当说明PMPRB将如何来考虑这些新因素,加拿大药品的可接受价格将严重缺乏可预测性,这将对专利权人推出新产品的决定产生负面影响。

随着2020年7月1日实施日期的临近,预计将会有一个紧张的磋商期。业界预期会出现围绕新《PMPRB指引》的早期决定展开的重大辩论,包括对早期决定的司法审查。