背景

2019年7月9日,国务院办公厅发布了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(“《意见》”)。《意见》以“提升监管能力和水平、规范市场秩序、优化营商环境、推动高质量发展”[1]为目标,建立健全了衔接事前、事中、事后全监管环节,强化以“互联网+监管”为支撑保障的新型监管机制。为信用监管的发展指明了方向。具体而言,信用监管制度包括:

下面我们将选取部分可能对企业影响较大的信用监管制度(以上“”标注),即公共信用综合评价机制、信用分级分类监管制度、失信名单制度,和为信用监管提供重要支撑保障的“互联网+监管”系统进行重点分析,包括未来这些信用监管机制将如何运行、可能对企业经营产生的影响,以及企业防范信用监管体制下合规风险的建议。社会信用体系涉及的部门较多,各个行业及地方的监管体系正在逐步建立,我们总结了部分重点行业相关的法规及规章,也将进一步跟踪社会信用体系的构建和监管发展。(请见附件—部分行业与信用体系建设相关的法规和规章)。

整体介绍

1. 社会信用体系的主要负责机构有哪些?

根据《意见》内容,信用监管机构包括中央及各地区各部门相关监管机构。对于其中一些重大制度及事项,国家发展和改革委员会(发改委)、国家市场监督管理总局(市场监管总局)、中国人民银行可能牵头负责。

2. 所有企业是否都需要考虑新型信用监管的规定?

我们建议企业审慎评估和考虑新型信用监管的规定。

首先、新型信用监管机制中涉及行业广泛、其中某些制度可能覆盖所有市场主体。例如,根据《意见》要求,政府有关机构要及时、准确、全面记录市场主体信用行为,失信记录建档留痕 。同时《意见》还要求发改委牵头开展对市场主体全覆盖的公共信用综合评价。对于这些制度,企业可能无法主动退出监管领域。

其次、新型信用监管机制可能对企业产生广泛的影响。建立全面的信用记录并深化信用评价的共享和公开公示、扩大信用报告在市场活动中的应用种种举措都意味着企业的信用记录和评价结果可能会产生跨区域、跨行业、跨领域的影响。

最后、新型信用监管机制通过信用分级分类监管、信用承诺、失信联合惩戒等制度强化了信用激励,同时也提高了企��的失信成本。信用评级高的企业和失信企业可能面临的监管强度、市场条件都会产生显著差异。

因此,审慎评估和考虑新型信用监管的规定、积极参与和利用新型信用监管制度、赢取竞争优势,对企业有益无害。

公共信用综合评价制度

公共信用综合评价是由发改委牵头负责的,通过整合各类信息对市场主体进行的全覆盖、标准化、公益性的信用评价的制度[2]。公共信用综合评价制度是本次《意见》的重点关注问题之一,其评价结果同时也是信用分级分类监管的重要依据。

3. 监管机构可能收集哪些信息用于开展公共信用综合评价?

新型信用监管体制下,监管机构可能收集企业的司法涉诉、违约失信、违规经营、企业获得的资质许可、荣誉奖励、社会责任履行状况、监管部门评级结果和第三方评级结果等信息[3]用于开展公共信用综合评价信息。

上述信息可能来源于[4]

  • 全国信用信息共享平台归集的公共信用信息;
  • 政府部门和行业协会公示的信用信息;以及
  • 互联网披露的由政府部门介入处理的重大失信舆情事件等。

需要提示的是,信用中国[5]公开的信用信息仅为全国信用信息共享平台归集信息的一部分,企业未公开在信用中国网站但已经为政府所掌握的公共信用信息同样会被应用于公共信用综合评价。

4. 公共信用综合评价的结果如何确定,以及类型有哪些?

公共信用综合评估的结果分为优、良、中、差四个等级,具体评价结果的分析标准尚不清楚。

截至7月底,发改委已经组织国家公共信用信息中心、第三方机构对3300多万家市场主体完成了公共信用综合评价工作。企业如果有失信、税收违法、或统计等领域较严重情形的失信行为、在近一年受到多次行政处罚、违法违规、或负面失信记录较多,被列为“差”级企业的可能性将增大[6]

值得注意的是,除评级结果以外,从透明度出发,企业可能更为关心的信用信息是否会被量化、以及不同来源信用评价在公共信用综合评价结果中占比以及最终评级结果的统计原理目前尚未有明确解释。

5. 公共信用综合评价结果会被如何利用?

公共信用综合评价结果可能会向社会公开或用于查询、为政府实行分级分类监管提供参考,同时还可能影响企业的市场行为如贷款融资等。

第一,部分公共信用评价结果可能会依据特定规则在信用中国平台上公开。目前,平台会主动公开评级为“优”和两次以上评价结果为“差”的企业名单;其他的评级结果将会逐步开放自查询[7]

第二,评价结果可能为政府实行分级分类监管提供参考。尽管目前评级为“良”、“中”和单次评级为“差”的企业名单并不会在信用中国网站上公开,但仍然会在政府内部共享[8],为政府开展分级分类监管提供参考。

第三,公共信用综合评价结果还可能影响企业的市场行为。根据《意见》规定,评价结果还将定期被推送至金融机构、行业协会商会参考使用[9]。例如,在金融机构提供贷款融资等服务时,可能会考虑评价结果,因此企业的融资能力可能受到影响。

信用分级分类监管制度

信用分级分类监管是指各地区各部门以公共信用综合评价结果、行业信用评价结果等为依据,对监管对象进行分级分类,根据信用等级高低采取差异化的监管措施[10]。信用分级分类监管是实现事中环节监管的重要手段。

6. 公共信用综合评价结果是否是信用分级分类监管的唯一依据?

尽管公共信用综合评价是信用分级分类监管的重要依据,但并非唯一依据。

除公共信用综合评价外,信用分级分类监管还可能考虑行业信用评价结果、第三方机构信用评价结果等[11]。其中行业信用评价是指由行业协会商会依照法律法规和章程独立开展的、会员企业自愿参与的信用评价工作[12];而第三方机构信用评价则是由经发改委审核确定的26家综合信用服务试点机构[13]开展的信用评价工作。不同于公共信用综合评价,行业信用评价和第三方机构信用评价是市场化的信用服务[14],企业在选择是否开展相关信用评价问题上可能会有更大的自主权。

7. 信用分级分类监管是否会加重企业负担?

信用分级分类监管尽管可能会加重失信企业的负担,但也有助于降低信用良好企业的经营成本。

信用分级分类监管并非是单纯的失信惩戒,而是以信用评价结果为依据,实施差异化监管。如将信用情况与监管抽查的比例和频次挂钩[15],合理降低信用较好的企业抽查比例和频次,提高违法失信企业抽查比例和频次。以海关信用监管为例,2018年海关对高级认证企业进出口货物查验率约为0.52%,比一般信用企业低80%,而失信企业的查验率接近100%[16]

失信名单制度

目前,失信名单主要包括严重违法失信名单和失信联合惩戒对象名单。严重违法失信名单是指,市场监督管理总局在国家企业信用信息公示系统中公示的严重违法失信行为企业名单[17]。失信联合惩戒对象名单是指,目前在信用中国网站公示公告的各行业监管部门认定的失信情况严重,除本部门惩戒以外,还可能受到国家层面已经签署联合惩戒备忘录的其他业务部门惩罚的对象名单[18]

8. 企业被纳入失信名单将会面临怎样的后果?

企业被列入失信名单不仅会使企业面临失信惩戒,还可能使法定代表人或负责人面临失信惩戒。

具体而言,被列入相应失信名单的企业可能会面临:

  • 行业或市场限制、禁入;
  • 重点监管并增加监督检查;
  • 剥夺荣誉称号、优惠政策资质;
  • 不得获得相关认证[19]
  • 限制取得政府供应土地[20]
  • 一定期限内依法限制参加政府采购[21]
  • 暂停审批科技项目[22]
  • 限制取得生产许可或特许经营资质[23]等失信惩戒措施。

同时,被列入相应失信名单的企业的法定代表人、负责人可能面临吊销个人资质证件(如执业医师注册证)、禁止担任其他企业的法定代表人、负责人[24];限制在法定期间从事相关行业生产经营活动[25]等惩罚。

9. 企业被纳入失信名单后应该如何应对?

企业被纳入失信名单后,应当及时采取相应的信用修复措施,包括做出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等。对于无法适用信用修复机制的情形,也建议提升合规水平、避免在失信联合惩戒解除后重蹈覆辙。

目前市场监管总局在《严重违法失信名单(修订草案征求意见稿)》第六章规定了信用修复的内容,同时信用中国网站上也提供了信用修复指南等信息[26]。但是,信用修复机制整体仍在探索之中,对于企业具体如何开展信用修复、信用修复完成后的相应制度[27]等问题还需要更清晰的规范指引。值得注意的是,对于特别严重的违法失信行为,企业可能无法通过信用修复退出失信名单,不能解除失信联合惩戒、不能结束失信信息公示,失信记录会长期依法依规予以保留[28]

“互联网+监管”的支撑保障机制

10. “互联网+监管”系统将如何影响对企业的信用监管?

互联网+监管”系统下,非接触式监管比例上升、监管机构能够更加精准地��现识别行业风险和违法违规线索,实现对信用风险的预判预警。

《意见》鼓励通过物联网、视联网等非接触式监管方式[29]提升执法监管效率。一方面,非接触式监管比例的上升将有助于减少线下检查对企业生产经营产生的干扰;另一方面,也会降低企业对监管行为的感知,这意味着以“表面工程”或“针对性迎接抽查”的理念开展企业日常经营活动不再可行,企业必须在日常经营的每一环节中切实遵守监管要求。

不同于传统监管主要关注企业已经发生的违法违规行为,大数据手段的运用提高了监管机构预判风险的能力[30],通过信息监测、在线证据保全、在线识别、源头追溯等功能,监管机构能够更精准地发现识别行业风险和违法违规线索。这意味着,企业不仅可能因实际已经发生的违法违规行为而受到惩处,还可能因潜在的违规风险而收到监管机关的警示或约谈,换言之企业不能仅仅满足于不违法不违规,而需要进一步提升合规水准。

企业合规建议

新型信用监管制度的落地,对企业既是机遇也是挑战。结合新型信用监管模式的具体制度,我们谨向企业提供以下合规建议,以帮助企业应对可能出现的情形,防范风险、把握机遇。

  • 其一,新型信用监管制度目前仍在建设中,相关的制度规范仍需进一步完善,预计未来大量的制度规范会陆续出台。因此我们建议企业建立动态监管跟踪法律库,及时关注相关领域的立法及规范制定进展。
  • 其二,新型信用监管制度强调了信用信息的归集共享和公开,企业可能需要在保护公司信息与响应监管要求之间寻求平衡。因此,我们建议企业关注公开平台的信用信息,对于错误或失效信息及时请求纠正或删除。同时,对于企业认为不宜公开的信息,尝试主动与有关政府部门沟通反应意见和诉求,共同探讨合理合法的信用信息共享、整合和公开范围。
  • 其三,信用分级分类监管、失信联合惩戒对象名单等制度使得新型信用监管体系下企业的失信成本大幅增加,“监管长出了‘牙齿’”[31]我们建议企业在事前环节充分了解信用规范及要求,遵守信用承诺,防范失信风险;在事中环节积极主动参与公共及市场信用服务,争取信用高分;在事后环节对于已经产生或不可避免的失信后果,关注信用修复制度,依据监管要求进行失信整改,避免损失扩大。
  • 其四,“互联网+监管”模式的落实有效提升了监管机构对企业监管的有效性和全面性。我们建议企业严格遵守监管机构的相关规定,不抱侥幸心理、不做表面工程,全面提升日常经营活动的合规水平、切实降低法律风险。