Op 30 juni jl. hebben de Centrale Raad van Beroep en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitgangspunten voor de rechter ontwikkeld in zaken waarin de overheid zich beroept op een advies van een eigen medisch deskundige. Hierna zullen deze uitgangspunten worden beschreven. De uitspraak is waarschijnlijk ook interessant voor andere zaken waarin de overheid gebruik maakt van een eigen deskundige.

Achtergrond van de uitspraken

In de uitspraak van het CRvB had de appellant een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aangevraagd. Bij besluit heeft het Uwv vastgesteld dat voor appellant geen recht is ontstaan op een WIA-uitkering. Dit besluit berust op een rapport van een verzekeringsarts van het Uwv. De verzekeringsarts heeft de voor appellant in aanmerking te nemen beperkingen vastgelegd in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML). Op basis van de FML heeft een arbeidsdeskundige van het Uwv het verlies van verdiencapaciteit van appellant vastgesteld. De verzekeringsarts is in dienst van het Uwv. Is een rapport van zo’n verzekeringsarts voldoende onafhankelijk en onpartijdig?

In de uitspraak van de Afdeling had een vreemdeling uit Sierra Leone gevraagd zijn uitzetting op te schorten omdat hij gezondheidsklachten heeft en er volgens hem zonder de behandeling die hij hiervoor in Nederland krijgt op korte termijn een medische noodsituatie zal ontstaan. In geschil is de vraag of de rechtbank een onafhankelijke medisch deskundige had moeten benoemen. In deze zaak had het Bureau Medisch Advies (BMA) – dat onderdeel van de overheid is – medisch advies aan de staatssecretaris uitgebracht.

De rol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

Artikel 6 EVRM bevat het beginsel van equality of arms. De kern van dit beginsel is erin gelegen dat tussen partijen evenwicht moet bestaan met betrekking tot de mogelijkheid om bewijsmateriaal aan te dragen. Dit stelt de bestuursrechter in staat om een onafhankelijk en onpartijdig oordeel te geven.

Op 8 oktober 2015 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het EHRM) het arrest Korošec gewezen (AB 2015/167). In dit arrest is bepaald dat voor de aan de ’neutrality’ van een door de (bestuurs)rechter benoemde (medisch) deskundige te stellen eisen de volgende factoren van belang zijn:

  1. de aard van de aan de deskundige opgedragen taak,
  2. de positie van de deskundige in de hiërarchie tot het betrokken bestuursorgaan, en
  3. de rol van de deskundige in de procedure, in het bijzonder het gewicht dat door de rechter aan het deskundigenoordeel wordt toegekend.

De omstandigheid dat een deskundige in dienst of in opdracht van een bestuursorgaan adviseert, kan twijfel aan diens onpartijdigheid oproepen. Deze twijfel leidt niet tot een schending van artikel 6 van het EVRM als deze twijfel niet objectief kan worden gestaafd. Daarbij is volgens het EHRM van belang of aan de informatie van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige een beslissend gewicht is toegekend en of elke partij een redelijke kans of gelegenheid krijgt om haar zaak te bepleiten zonder dat er sprake is van een substantieel nadeliger positie ten opzichte van de wederpartij. Dit betekent niet dat de bestuursrechter in zaken waarin een medisch advies, afkomstig van een aan het bestuursorgaan verbonden deskundige, aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd en waarin dat advies voor de rechter van doorslaggevend belang is voor de beoordeling van het geschil, steeds een onafhankelijke deskundige moet benoemen. Wel is het de taak van de bestuursrechter is om zo nodig compensatie te bieden indien een partij niet in een gelijke positie verkeert ten opzichte van de wederpartij.

Stappen voor de beoordeling van de medische adviezen

De bestuursrechters stellen vast dat de artsen van de BMA en het Uwv in dienst zijn van de overheid . Dit kan twijfel oproepen aan hun onpartijdigheid. Ook is aan hun advies doorslaggevend gewicht toegekend in de besluitvorming. Daarom moet aan de eisen uit het Korošec-arrest worden voldaan. De bestuursrechters volgen vervolgens de volgende beoordeling in drie stappen uit:

Stap 1: De zorgvuldigheid van de besluitvorming

De adviezen van de artsen moeten blijk geven van een zorgvuldig onderzoek en moeten deugdelijk zijn gemotiveerd en inzichtelijk en consistent zijn. Het bestuursorgaan zal zich hiervan moeten vergewissen. Als een rapport niet voldoet aan deze vereisten zal het besluit alleen al om die reden bij de bestuursrechter geen stand kunnen houden.

Stap 2: Equality of arms

De rechter moet de vraag beantwoorden of de betrokkene voldoende ruimte heeft gehad tot betwisting van de medische bevindingen van de artsen, bijvoorbeeld door zelf medische stukken in te dienen.

Als er geen equality of arms tussen het bestuursorgaan en de betrokkene bestaat, zal de bestuursrechter moeten waarborgen dat dit evenwicht wordt hersteld. Dit kan de rechter als volgt doen:

  • De betrokkene kan alsnog de gelegenheid krijgen om (medische) gegevens in te brengen of in de gelegenheid gesteld worden om zelf een deskundige in te schakelen.
  • Van de bestuursrechter kan worden gevergd dat deze verduidelijkt wat nodig is.
  • Als sprake is van bewijsnood moet de bestuursrechter zo nodig compensatie te bieden, bijvoorbeeld in de vorm van benoeming van een onafhankelijke (medisch) deskundige door de rechter zelf (waarmee de betrokkene ook de kosten daarvoor niet hoeft te dragen).

Als een betrokkene een rapport in de procedure inbrengt dat is opgesteld door een door hem ingeschakelde medisch deskundige, is in het algemeen voldaan aan het vereiste van gelijke procespositie. Onder omstandigheden kan aan die eisen worden voldaan door een rapport of een verklaring van een behandelaar.

Als de bestuursrechter niet ingaat op een verzoek om een deskundige te benoemen, zal die afwijzing door de bestuursrechter moeten worden gemotiveerd.

Stap 3: Inhoudelijke beoordeling

Een betrokkene kan door zijn gemotiveerde betwisting van wat is geconcludeerd in het rapport van de artsen twijfel doen ontstaan over de juistheid van de beoordeling door het bestuursorgaan. Als twijfel aan de juistheid van de beoordeling niet bij de bestuursrechter wordt weggenomen kan ook daarin reden bestaan dat de bestuursrechter een (medisch) deskundige benoemt.

Bij afwijzing van het verzoek om een deskundige in te schakelen moet de bestuursrechter motiveren waarom hij zich op basis van de door partijen ingebrachte medische informatie voldoende in staat acht het tussen hen bestaande geschil te beslechten.

Belang van de uitspraken

De uitspraken zijn van belang omdat twee van de hoogste bestuursrechters samen uitgangspunten formuleren hoe omgegaan moet worden met deskundigenadviezen in een procedure. De uitspraken zullen daarmee vanaf nu richtinggevend zijn voor alle bestuursrechters.

De uitspraken hebben betrekking op medische advisering. Het belang van de uitspraken is hier echter niet toe beperkt. Altijd als een besluit wordt gebaseerd op een advies van een deskundige die in dienst is van de overheid zullen deze drie stappen moeten worden doorlopen. Daarbij kan bijvoorbeeld ook gedacht worden aan taxateurs die verbonden zijn aan een gemeente en adviseren over de hoogte van een planschadevergoeding.

In beide uitspraken oordeelt de bestuursrechter na het doorlopen van de drie stappen dat geen onafhankelijke deskundige benoemd hoeft te worden. Ook in andere uitspraken waarin deze stappen zijn gevolgd werd geconcludeerd dat het beroep ongegrond was. Het is dan ook niet de verwachting dat deze uitspraken in kwantitatieve zin grote gevolgen zullen hebben voor de praktijk. Gelukkig ook maar, want anders zou dat betekenen dat tot op heden de rechtsbescherming in veel zaken ernstig tekortschoot. Desalniettemin heeft Tom Barkhuysen de zinvolle aanbeveling gedaan om voor alle deskundigen een duidelijk en bindend statuut te creëren dat de onafhankelijkheid van de advisering waarborgt, zoals de StAB dat al kent.

Het belang van de uitspraken ligt er dan ook in dat betrokkenen nu gerichter weten wat van hen gevergd kan worden in het kader van het leveren van tegenbewijs en wat zij van de bestuursrechter kunnen vragen als zij in bewijsnood verkeren. Daarnaast moeten bestuursrechters altijd alert en kritisch kijken naar de opsteller van een deskundigenrapport en als twijfels kunnen bestaan over de onafhankelijkheid van deze opsteller, zorgdragen voor adequate ongelijkheidscompensatie. Ook zullen zij waarschijnlijker weer terug moeten naar de praktijk uit het verleden waarin de rechter veel vaker dan nu zelf een deskundige benoemde.

Het bericht ‘Wanneer met een bestuursrechter een onafhankelijke deskundige benoemen?‘ is een bericht van Stibbeblog.nl. ” is a post of www.stibbeblog.nl