Das bisherige Straßenverkehrsrecht ließ eine Zulassung von automatisierten Kraftfahrzeugen nur sehr eingeschränkt zu. Am 21. Juni 2017 ist die Achte Novelle des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) in Kraft getreten. Sie hat zum Ziel, den Betrieb von hoch- bzw. vollautomatisierten Kraftahrzeugen in Deutschland zu ermöglichen. Im Bundestag begründete der Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur das Gesetzesvorhaben mit den Worten: „Im Klartext steht im Gesetzesentwurf: Der Computer kann in Zukunft ans Steuer. Der Fahrer kann sich in dieser Zeit abwenden, kann im Netz surfen, kann E-Mails checken, kann Filme streamen.“

„Gebremster Durchbruch – nach der Novelle des Straßenverkehrsgesetzes wird die Einführung von hoch automatisierten Fahrfunktionen von internationalen Vorgaben gebremst.“

Etwas im Schatten der öffentlichen Wahrnehmung blieb, dass trotz der Gesetzesänderung bindende, internationale Vorgaben – zumindest fürs Erste – die neu geschaffenen Möglichkeiten der Genehmigung weitgehend automatisierter Autos erheblich beschränken.

Um die wechselseitige internationale Anerkennung der Genehmigung von Fahrzeugtypen sowohl innerhalb der Europäischen Union als auch darüber hinaus zu gewährleisten, sind insbesondere die technischen Voraussetzungen einer Genehmigung zu einem großen Teil länderübergreifend durch völkerrechtliche übereinkommen bestimmt. Ein deutscher Alleingang ist rechtlich ausgeschlossen. Solange das internationale Recht den gesetzgeberischen Vorstoß Deutschlands zur Zulassung von hoch- und vollautomatisierten Fahrfunktionen nicht ausfüllt, besteht das Risiko, dass das ambitionierte Gesetzesvorhaben partiell leerläuft. Aufgrund der Vielzahl der eingebundenen Vertragsparteien scheint gewisse Skepsis geboten, dass mit einer kurzfristigen Anpassung der internationalen übereinkünfte an die Anforderungen automatisierten Fahrens gerechnet werden darf. Es könnte deshalb noch etwas dauern, bis Autos genehmigt werden, die es ihren Fahrern tatsächlich erlauben, sich in größerem Umfang während der Fahrt von der Fahrzeugführung ab- und angenehmeren Dingen zuzuwenden.

Begrifflich lehnt sie sich die Neuregelung des Straßenverkehrsgesetzes an eine Kategorisierung des Automatisierungsgrades von Autos durch das Bundesamt für Straßenwesen (BASt) aus dem Jahr 2012 an:

NOMENKLATUR

AUTOMATISIERUNGSGRAD

Driver Only

  • keine Automatisierung
  • Fahrer führt dauerhaft während gesamter Fahrt Längsführung (Beschleunigen, Bremsen) und die Querführung (Lenken) aus

AssistiertEntwicklungsstufe 1

  • Fahrer führt dauerhaft entweder Quer- oder Längsführung aus
  • Die jeweils andere Fahrfunktion wird vom System ausgeführt, dass der Fahrer überwacht und jederzeit vollständig übernehmen kann

TeilautomatisiertEntwicklungsstufe 2

  • Das System übernimmt Längs- und Querführung für einen bestimmten Zeitraum / in gewissen Situationen
  • Der Fahrer überwacht dauerhaft und kann jederzeit vollständig übernehmen

HochautomatisiertEntwicklungsstufe 3

  • Das System übernimmt Längs- und Querführung für bestimmten Zeitraum / in gewissen Situationen
  • Der Fahrer muss nicht dauerhaft überwachen
  • System fordert Fahrer bei Bedarf rechtzeitig zur Übernahme auf
  • System kann nicht aus jeder Ausgangslage den risikominimalen Zustand herbeiführen

VollautomatisiertEntwicklungsstufe 4

  • Das System übernimmt die Längs- und Querführung in definiertem Anwendungsfall
  • Fahrer muss im Anwendungsfall nicht überwachen
  • System fordert bei Verlassen des Anwendungsfalls den Fahrer zur Übernahme auf oder geht in den risikominimalen Zustand
  • System kann in allen Situationen den risikominimalen Zustand herzustellen

1. Zulässigkeit von hoch automatisierten Kraftfahrzeugen

Die Gesetzesnovelle hat mit § 1a StVG die Voraussetzung geschaffen, Kraftfahrzeuge „mit hoch- bzw. vollautomatisierter Fahrfunktionen“ grundsätzlich zu genehmigen. Die Neuregelung findet ihre Grenze in der immer noch bestehenden Notwendigkeit der Anwesenheit eines Fahrers im Auto. Der Fahrer kann die automatisierten Fahrfunktionen jederzeit übersteuern oder deaktivieren und mit dem aktivierten System kommunizieren, indem es ihm in bestimmten Fällen vor allem die Notwendigkeit anzeigt, die Fahrzeugsteuerung wieder zu übernehmen. Sind die Bedingungen nach § 1a StVG erfüllt, darf sich der Fahrer von der Fahrzeugführung abwenden. Er muss aber derart „wahrnehmungsbereit“ bleiben, dass er die Fahrzeugsteuerung jederzeit wieder an sich ziehen kann (§ 1b StVG). Auch nach der Neuregelung bleibt aber der Betrieb von sogenannten vollautonomen Kraftfahrzeugen nicht möglich, die ohne die Präsenz eines Fahrzeugführers auskommen würden.

2. Noch nicht beseitigte Beschränkungen der Zulässigkeit hoch automatisierter Kraftfahrzeuge durch internationales Recht

Anders als es auf den ersten Blick erscheinen mag, beschränken internationale und europarechtliche Vorgaben eine Zulassung von Kraftfahrzeugen mit hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktionen in Deutschland auch nach Einführung des § 1a StVG – immer noch – erheblich. Der Grund für diese Beschränkung liegt in § 1a Abs. 3 StVG. Danach setzt eine Zulässigkeit über die Anforderungen nach § 1a Abs. 2 StVG voraus, dass die automatisierten Fahrfunktionen im internationalen Recht „beschrieben“ und seine Vorgaben im Übrigen erfüllt sind. Alternativ ist eine Typengenehmigung auf Grundlage der Richtlinie 2007/46/EG vorausgesetzt.

Noch ist das einschlägige internationale Völkerrecht hinsichtlich der Zulassung von stark automatisierten Fahrfunktionen restriktiv. Wiedersprechen hoch automatisierte Fahrfunktionen ihren Vorgaben, sind sie nach § 1a Abs. 3 Nr. 1 StVG unzulässig. Nimmt nicht nur Deutschland an einem solchen internationalen Abkommen teil, sondern ist auch die Europäische Union daran gebunden, verhindert das auch die Erteilung einer Typengenehmigung im Sinne von § 1a Abs. 3 Nr. 2 StVG:

2.1 Unzulässigkeit von hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktionen nach internationalem Völkerrecht

Für die Zulassung von Kraftfahrzeugen sind auf internationaler, völkerrechtlicher Ebene insbesondere die Regelungen im Rahmen des sogenannten Genfer Übereinkommens der Wirtschaftskommission für Europa (Economic Commission for Europe ECE) der Vereinten Nationen von 1958 über einheitliche technische Vorschriften für Radfahrzeuge und anderes maßgeblich, sowie das sogenannte Wiener Übereinkommen über Straßenverkehr von 1968.

Genfer Übereinkommen von 1958

Vertragspartner des Genfer Übereinkommens nicht nur Deutschland und die anderen Mitgliedstaaten der EU, sondern auch die Europäische Union. Sie ist dem Genfer übereinkommen mit Beschluss 97/836/EG beigetreten. Das Genfer übereinkommen selbst enthält keine Vorgaben für die Zulassung von Kraftfahrzeugen. Diese finden sich in einer Vielzahl von vom World Forum of Harmonization of Vehicle Regulations – WP 29 – erlassenen Ausführungsregelungen. Sie werden für die Vertragsparteien bindend, wenn sie ihnen nicht innerhalb von sechs Monaten widersprechen.

Solche UN-Regelungen innerhalb des Rahmens des Genfer Übereinkommens sind – nach wie vor – wesentlich von dem Grundsatz beherrscht, dass die Hauptverantwortung für die Fahrzeugfunktionen im Zweifel ständig beim Fahrzeugführer liegen muss. Die Fahrfunktionen dürfen ihn davon nicht befreien. So erfordert der Einsatz von automatisierten Lenkfunktionen (Automatically Commanded Steering Function ACSF) nach der UN-Regelung 79, dass die Hauptverantwortung für die Lenkung immer beim Fahrzeugführer liegt. Eine automatisierte Lenkung im Sinne einer hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktion nach § 1a StVG ist damit ausgeschlossen. Aufgrund der Bindung auch der Europäischen Union an diese Vorgaben, kann auch nicht damit gerechnet werden, dass das harmonisierte europäische Verfahren eine Typengenehmigung im Widerspruch dazu erlauben wird. Solange internationale Vorgaben, wie in UN-Regelung 79, nicht modernisiert werden, sind hoch- und vollautomatisierte Fahrfunktionen insoweit auch in Deutschland nicht genehmigungsfähig – trotz der Novellierung des Straßenverkehrsgesetzes.

An der Modernisierung der Regelunge des Genfer Übereinkommens wird seit Jahren gearbeitet. Auch wenn das World Forum of Harmonization of Vehicle Reglulations – WP 29 den Novellierungsbedarf erkannt hat, konnte die Anpassung von UN-Regelung 79 an die Erfordernisse des automatisierten Fahrens nicht abgeschlossen werden. Die veröffentliche Tagesordnung des zuständigen Unterausschusses Working Party on Brakes and Running Gear für die nächste Sitzung am 19.bis 22. September 2017 lässt befürchten, dass es erneute keine Entscheidung geben wird.

So stellt sich das Genfer übereinkommen mit seinen Ausführungsregelungen und die damit verbundenen Rechtsunsicherheiten auf nicht absehbare Zeit als Hemmschuh für die Genehmigung von Autos mit stark automatisierten Fahrfunktionen nach § 1a StVG dar.

Wiener Übereinkommen über den Straßenverkehr von 1968

Auch das sogenannte Wiener Übereinkommen über den Straßenverkehr regelt völkerrechtlich Voraussetzungen für die Zulassung von Fahrzeugen im internationalen grenzüberschreitenden Verkehr. Ihm kommt aber hinsichtlich der Genehmigung von weitgehend automatisierten Fahrfunktionen für Deutschland kaum eine praktische Bedeutung zu. Anders als am Genfer übereinkommen und den zu seiner Ausführung erlassenen UN-Regelungen, nimmt die Europäische Union nicht am Wiener Übereinkommen teil. Deshalb ist auch das harmonisierte europäische Verfahren zur Erteilung einer Typengenehmigung nach der Richtlinie 2007/46/EG nicht an dessen Vorgaben gebunden. Gestatten die Vorgaben des harmonisierten Genehmigungsverfahrens in Abweichung vom Wiener Übereinkommen die Erteilung einer Typengenehmigung, gehen seine Vorgaben aufgrund des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts dennoch dem deutschen Recht und der Bindung Deutschlands an das Wiener Übereinkommen vor.

Für unter Verstoß gegen das Wiener Übereinkommen genehmigte Fahrzeuge besteht jedoch das Risiko, dass sie in anderen Vertragsstaaten des Wiener Übereinkommens, die nicht der Europäischen Union angehören, die Zulassung zur Teilnahme am Straßenverkehr verweigert wird.

ähnlich wie die Regelungen unter dem Genfer übereinkommen sah auch das Wiener Übereinkommen vor, dass der Fahrzeugführer das Fahrzeug „beherrschen“ müsse. Bereits 2016 wurde das Abkommen dahin geändert, dass auch automatisierte Fahrzeugsystem zugelassen sind, die entweder anderen internationalen Vorschriften entsprechen oder sicherstellen, dass sie jeder übersteuert oder ausgeschaltet werden können. Das scheint der Regelung in § 1a Abs. 2 Nr. 3 StVG zu entsprechen. Die tatsächliche Reichweite der Regelung ist jedoch nicht geklärt. Damit ist möglicherweise nicht gesichert, dass das Wiener Übereinkommen hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktionen nicht doch entgegensteht.

2.2 Europarechtliche Vorgaben für die Genehmigung von hoch- oder vollautomatisierte Fahrfunktionen

Das deutsche Recht insbesondere der Genehmigung von Fahrzeugtypen ist zu weiten Teilen durch europäisches Unionsrecht bestimmt. Die Vorgaben der Richtlinie 2007/46/EG für ein EU-weites Genehmigungsverfahren werden durch die EG-Fahrzeuggenehmigungsverordnung (EU-FGV) umgesetzt.

Die konkreten, insbesondere technischen, Anforderungen an die Genehmigungsfähigkeit finden sich im weiteren Sekundärrecht der Europäischen Union. Richtlinie 2007/46/EG bezieht zudem in ihrer Anlage IV eine Reihe der UN-Regelungen, denen die EU im Rahmen des Genfer Übereinkommens von 1958 beigetreten ist, als Gemeinschaftsrecht ein. Die spezifischen Vorgaben des europäischen Sekundärrechts, die – neben den internationalen Vorgaben der UN-Regelungen – Einzelaspekte für hoch- bzw. vollautomatisierte Fahrfunktionen betreffen, finden sich eher vereinzelt, so z.B. die Verordnung (EG) 661/2009 mit Vorgaben für Assistenzsysteme (Reifendrucküberwachung, Spurhaltewarnung, Gangwechselanzeiger, elektronische Fahrdynamik-Regelung), (EG) 347/2012 für Notbremsassistenzsysteme oder (EU) 2015/758 für eCall-Systeme zur Alarmierung von Notdiensten. Dies bedeutet, dass sich auch im Rahmen des Gemeinschaftsrechts vor allem die über Anlage IV der Richtlinie 2007/46/EG einbezogenen UN-Regelungen als für hoch- oder vollautomatisierte Fahrfunktionen beschränkend auswirken.

3. Ausblick

Deutschland hat mit der Novellierung des Straßenverkehrsgesetzes einen ersten wesentlichen, wenn auch noch nicht hinreichende Schritt, getan hin zur technischen Genehmigungsfähigkeit von weitgehend automatisierten Fahrfunktionen. Das Potenzial, der Neuregelung kann jedoch solange nicht ausgeschöpft werden, als völkerrechtliche Vorschriften, wie die Ausführungsvorschriften des Genfer Übereinkommens von 1958, dem entgegenstehen. Bundesregierung und auch Europäische Kommission haben die Notwendigkeit erkannt, auf eine möglichst schnelle Öffnung völkerrechtlichen Regelwerke insbesondere der UN-Regelungen im Rahmen des Genfer Übereinkommens von 1958 für weitgehend automatisierte Fahrfunktionen hinzuwirken. Für Industrie und Forschung bedeutet dies, den Fortschritt der Bemühungen auf völkerrechtlicher Ebene genau zu verfolgen und Vorsorge zu treffen für den Zeitpunkt, in dem die internationalen Beschränkungen wegefallen und der von der Novelle des Straßenverkehrsrechts eröffnete Spielraum genutzt werden kann.