La evolución normativa de la regulación de los títulos que habilitan el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor es un paradigma de improvisación, inseguridad jurídica e inadaptación a la inevitable evolución tecnológica que invade, sin excepción, todas las actividades económicas.

La redacción originaria la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres admitió la posibilidad de limitar el otorgamiento de licencias mediante cupos o contingentes máximos por razones de desajuste entre la oferta y la demanda, desajustes en el equilibrio del mercado, razones de política económica y adecuado funcionamiento del sistema de transportes en su conjunto.

Esta posibilidad fue eliminada mediante la Ley 25/2009, de transposición al ordenamiento jurídico español de la denominada directiva de servicios. Por tanto, a partir de esta modificación del año 2009, no existió cobertura normativa legal para la limitación cuantitativa en el otorgamiento de licencias de VTC. Esta ausencia de cobertura normativa fue enmendada mediante la modificación de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres operada en 2013, cobertura que fue utilizada por el Reglamento que desarrolla esta ley para establecer, a partir de 2015, la famosa limitación de 1 licencia de VTC por cada 30 licencias de taxis.

Sucede, por tanto, que hasta el año 2015 no existió una regulación que estableciese correctamente la limitación 1/30 (habilitación legal mediante la reforma de la ley de 2013 y previsión específica de la limitación mediante la modificación del reglamento de 2015). En consecuencia, hasta 2015, las licencias de VTC se han otorgado sin limitación cuantitativa pero, pese a esta maraña normativa, plenamente sujetas a la ley y al reglamento.

La penúltima protesta del sector del taxi que tuvo lugar en el verano de 2018 se saldó con la aprobación del RD Ley 13/2018, de 28 de septiembre por el que se modificó la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. Este Real Decreto Ley fue convalidado por el Congreso, y actualmente se encuentra en fase de tramitación parlamentaria como proyecto de ley. Manifestación genuina del abuso inconstitucional de esta fuente normativa, restringida a casos de extraordinaria y urgente necesidad que sólo formalmente concurren en su exposición de motivos, contuvo una disposición determinante y esencial para el futuro de las autorizaciones para el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor: las restringió a la prestación de servicios de transporte en el ámbito interurbano. Es decir, elimina la posibilidad de que las VTC puedan realizar trayectos urbanos, asegurando la exclusividad y monopolio en este ámbito del servicio de taxi. Supone, en definitiva, la privación del contenido esencial del derecho concedido a sus titulares mediante el otorgamiento de las licencias de VTC. Lo restringe de tal modo que acaba definitivamente con el modelo de negocio del alquiler con conductor. Lo altera de tal manera que queda convertido un derecho completamente distinto del otorgado inicialmente, es decir, lo hace irreconocible. En definitiva, contiene una genuina expropiación normativa de derechos, que daría lugar, por imperativo constitucional, a la correspondiente indemnización.

Sin embargo, el RD Ley no contiene previsión ni criterios para fijar la correspondiente indemnización que cubra el valor del derecho expropiado, sino que prefabrica, con arreglo a criterios huérfanos de justificación, una limitada ex lege indemnización in natura consistente el derecho de sus titulares a seguir ejerciendo los derechos conferidos por las licencias del propio modo en el que lo hacen en la actualidad durante el plazo de cuatro años desde su entrada en vigor.

El RD Ley obliga a que los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor se inicien en el territorio de la Comunidad Autónoma en que se encuentre domiciliada la correspondiente autorización. Esta limitación, carente de conexión con los principios de proporcionalidad y necesidad ínsitos a cualquier limitación en el ejercicio de actividades económicas, promueve la fragmentación del mercado de servicios de transporte, la pérdida de eficacia y eficiencia en su prestación, la diferenciación de precios entre las diferentes Comunidades Autónomas y, en definitiva, el empeoramiento y encarecimiento del servicio.

Además, esquivando el preceptivo rango de Ley Orgánica para transferir o delegar competencias del Estado, habilita a las Comunidades Autónomas para regular determinadas condiciones de explotación del servicio (cumplimentación del contrato antes del inicio de la prestación del servicio y prohibición de buscar clientes o propiciar la captación de viajeros que no hayan contratado previamente el servicio permaneciendo estacionados a tal efecto).

Al abrigo de esta habilitación, amparándose igualmente en la figura del Decreto Ley, y con ocasión del último episodio de protestas del sector del taxi, Cataluña ha promulgado el Decreto Ley 4/2019, de 29 de enero. Esta norma prevé un período de precontratación del servicio de arrendamiento con conductor de 15 minutos, impide a los vehículos VTC circular por las vías públicas mientras no estén previamente contratados o prestando servicios, prohíbe la utilización del geolocalizador, por presumir que propicia la captación de viajeros, y habilita a las Entidades Locales y al Gobierno para determinar condiciones adicionales en la prestación de servicios. No parece necesario despliegue argumentativo alguno para concluir que estas medidas trascienden de la delimitación normativa de las condiciones de prestación de servicio para adentrarse en la ablación del contenido esencial del derecho otorgado a sus titulares por las correspondientes autorizaciones.

La Constitución prohíbe la privación de bienes y derechos sin causa justificada de utilidad pública o interés social, y sin la correspondiente indemnización. El TC ha declarado reiteradamente que la garantía expropiatoria alcanza a cualquier forma de privación singular del contenido esencial no sólo del derecho de propiedad, sino de derechos de contenido patrimonial. La restricción del ámbito de prestación del servicio al ámbito urbano y las medidas que, justificándose en la regulación de condiciones de prestación del servicio, suponen una alteración tan esencial del contenido esencial del derecho concedido por la licencia que lo hacen irreconocible, configuran una verdadera expropiación y están cubiertas por la garantía expropiatoria reconocida en la Constitución.

Esta garantía no pierde ni puede perder su vigencia y virtualidad por razón del rango normativo de la disposición que la establece, ni en función de la pretendida abstracción y generalidad de la norma que las establece. No ha de obviarse, por evidente, que la Constitución reconoce como derecho fundamental el derecho de todos a la tutela judicial efectiva, y somete a toda la actuación administrativa al escrutinio de los Jueces y Tribunales, derecho y garantía que no pueden ser neutralizados mediante el blindaje de la actuación expropiatoria en normas con rango de ley.