Ce que le Conseil constitutionnel a longtemps écarté – à savoir la possibilité de saisir la Cour de Justice de l’Union européenne (« CJUE ») d’une question préjudicielle – est devenu réalité : la Cour européenne a rendu le 30 mai 2013 son arrêt « Jeremy.F contre Premier ministre »1, sur renvoi préjudiciel du Conseil constitutionnel qui lui avait demandé, par une décision QPC du 4 avril 20132, son interprétation de la décision-cadre sur le mandat d’arrêt européen3 (introduit à l’article 695-46 al. 4 du Code de procédure pénale4).

  1. Malgré le refus du Conseil constitutionnel de contrôler la conventionalité des lois…

La QPC enserrée dans des délais très brefs

Rappelons que la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) peut être soulevée devant tout juge (sauf la Cour d’assises). Elle permet à tout justiciable d’invoquer le fait qu’une disposition législative qui lui est opposée dans le cadre d’un litige «porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit » afin que, via le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation, selon le cas, le Conseil constitutionnel puisse être saisi et tranche le point de savoir si effectivement la disposition dont il s’agit méconnaît la Constitution5. Le juge, devant qui la QPC est soulevée, statue « sans délai » sur la transmission.

Il apprécie si la disposition législative critiquée est applicable au litige, vérifie qu’elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution (sauf « changement de circonstances » auquel cas un réexamen de la disposition est possible) et si elle a un caractère « sérieux ».

S’il en décide, la question est transmise à la Cour de cassation ou au Conseil d’Etat, lesquels disposent alors de trois mois pour statuer sur le renvoi ou non au Conseil constitutionnel, en fonction de critères analogues à ceux indiqués ci-dessus (la question doit être sérieuse et «nouvelle »). Une QPC peut au demeurant être directement soulevée à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation.

Saisi d’une QPC (en pratique, 20% environ des QPC soulevées sont transmises à la juridiction constitutionnelle), le Conseil constitutionnel a alors lui aussi trois mois pour se prononcer sur la constitutionnalité de la disposition incriminée. Les délais sont donc très brefs – un peu plus de six mois au maximum au total – ceci pour éviter les manoeuvres dilatoires et ne pas trop retarder le jugement de l’affaire dont la procédure est interrompue durant l’examen de la QPC.

La levée des réticences du Conseil constitutionnel à renvoyer des questions préjudicielles à la CJUE

Le Conseil semblait considérer jusqu’ici que la brièveté des délais impartis pour traiter une QPC lui interdisait tout recours préliminaire à la CJUE. Mais cette difficulté a été surmontée: le Conseil constitutionnel, dans sa Décision QPC du 4 avril, a demandé « la mise en oeuvre de la procédure d’urgence prévue par l’article 23 bis du protocole n°3 » au TFUE sur le statut de la CJUE. La demande a été accueillie puisque l’arrêt de la Cour européenne du 30 mai intervient moins de deux mois après le renvoi par le Conseil constitutionnel.

La seconde raison invoquée pour justifier ces réticences était plus fondamentale. Elle se référait au refus par le Conseil constitutionnel de contrôler la conformité des lois aux traités, y inclus le droit de l’Union de manière générale (traités et normes dérivées que sont les directives et les règlements).

Dans sa fameuse décision relative à la loi sur l’interruption volontaire de grossesse, le Conseil constitutionnel a montré en effet qu’il entendait fermer la porte à toute articulation entre le droit constitutionnel interne et le droit international - ou européen - en affirmant «qu'une loi contraire à un traité n’ [est] pas, pour autant, contraire à la Constitution »6.

Ce qui a eu pour conséquence de laisser libre champ à toutes les autres juridictions, de l’ordre judiciaire7 comme administratif8, pour apprécier la conventionalité des lois.

Le Conseil constitutionnel est resté constant à cet égard. Dans une Décision QPC du 3 février 2012, il a par exemple confirmé qu’ «un grief tiré du défaut de compatibilité d’une disposition législative aux engagements internationaux et européens de la France ne saurait être regardé comme un grief d’inconstitutionnalité »9.

Mais cette position très tranchée s’est nécessairement assouplie, car aucune juridiction, même de niveau constitutionnel, ne peut plus aujourd’hui ignorer l’interpénétration entre droit interne et droit de l’Union. Le Conseil constitutionnel a ainsi reconnu valeur constitutionnelle à l’exigence de transposition des directives européennes. Ce qui veut dire qu’une loi contrevenant aux dispositions d’une directive « inconditionnelles et précises» n’est pas conforme à la Constitution10.

Cependant en l’état, ce moyen en tant que tel ne peut être invoqué que dans le cadre du contrôle a priori de la loi, car il ne concerne pas directement la garantie des droits et libertés.

  1.  … le dialogue est engagé entre la Cour constitutionnelle française et la Cour de Justice de l’Union européenne via la question préjudicielle

Les enseignements à tirer de l’arrêt «Jeremy.F contre Premier ministre » de la CJUE

C’est une nouvelle étape, bien plus importante que les précédentes, que vient de franchir le Conseil constitutionnel en renvoyant une question préjudicielle à la CJUE. Ce dernier a par-là admis en effet que son appréciation de la constitutionnalité d’une loi nationale pouvait passer par la détermination du point de savoir si les dispositions critiquées de cette loi sont la traduction directe d’une législation européenne ou si elle peut se rattacher à la marge de manoeuvre laissée aux Etats pour transposer ces dispositions dans leur loi nationale.

Cette affaire concernait un enseignant britannique poursuivi pénalement pour des faits qualifiés en droit anglais d’enlèvement d’enfant puni de sept ans d’emprisonnement. Après qu’il ait été remis aux autorités judiciaires britanniques, ces dernières ont demandé aux juridictions françaises la possibilité d’étendre les poursuites à l’incrimination d’activités sexuelles sur mineur de 16 ans. Il s’agissait par conséquent pour le Conseil constitutionnel, saisi d’une QPC via la Cour de cassation, de savoir si l’absence de recours contre la décision d’extension des effets du mandat d’arrêt à des incriminations autres que celles ayant justifié la remise de l’individu aux autorités judiciaires de son pays, prévu par le code de procédure pénale français, ne violait pas le droit au recours effectif et le principe d’égalité devant la justice.

L’arrêt en date du 30 mai 2013 de la CJUE11 a ainsi une portée historique.

Il montre d’abord qu’il est possible de concilier la nécessité d’un dialogue entre le juge de l’Union et le Conseil constitutionnel avec les exigences en matière de délais de la procédure devant le juge constitutionnel français. Comme il a été indiqué, en effet, la QPC doit être tranchée par le Conseil constitutionnel au plus tard dans les trois mois, alors qu’en principe les procédures devant la CJUE dans le cadre de recours préliminaires peut durer jusqu’à deux ans.

La mise en oeuvre de la procédure d’urgence prévue par le statut de la CJUE a apporté la solution. On se demande d’ailleurs s’il ne serait pas intéressant que le statut de la CJUE fasse référence aux impératifs de délais de certaines cours nationales afin d’éviter des retards qui mettraient à mal le dialogue entre ces cours et la CJUE.

Deuxième enseignement de la réponse donnée en l’espèce par la CJUE : le respect des principes fondamentaux issus de la CEDH, des traités européens et de leur droit national s’impose en tout état de cause aux Etats quelle que soit la marge de manoeuvre qui leur est laissée pour adapter les législations européennes.

La CJUE a rappelé en l’espèce qu’effectivement la décision d’extension des poursuites ayant justifié la remise d’un individu suivant la procédure du mandat d’arrêt européen devait selon la décision-cadre intervenir dans les 30 jours, soit un délai bref. Elle a estimé que la décision-cadre ménageait aux Etats la possibilité de prévoir ou non un recours suspensif contre les décisions relatives au mandat d’arrêt européen, tenant compte en l’occurrence de la brièveté des délais impartis au juge de l’Etat d’arrestation de l’intéressé pour accepter l’extension des poursuites demandée par le juge à qui l’intéressé a été remis. La CJUE a souligné qu’indépendamment de l’existence ou non d’un recours suspensif, les législations des Etats devaient respecter les droits fondamentaux, citant en particulier «le droit à un double degré de juridiction des personnes déclarées coupables d’une infraction par un tribunal » ou encore « le droit à un procès équitable »

Enfin et surtout, l’arrêt de la CJUE réaffirme de manière éclatante la primauté du droit de l’Union.

Ce principe a été pour la première fois consacré dans toute sa plénitude dans le fameux arrêt «Simmenthal » du 9 mars 197812, la CJUE qui a fait du juge national, un juge européen de premier rang. Aussi celui-ci a-t-il « l’obligation d’assurer le plein effet de[s] normes [européennes], en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel ».

Cette approche a fondé le contrôle de conventionalité en tant que tel, qui n’est cependant pas propre au droit de l’Union, mais concerne toute norme internationale de portée obligatoire, et en particulier les stipulations de la Convention européenne des droits de l’homme. Elle se reflète, pour ce qui est du droit de l’Union, dans l’institution de la procédure de renvoi préjudiciel de l’article 267 du TFUE13.

C’est d’ailleurs ce mécanisme du renvoi préjudiciel qu’avait utilisé la Cour de cassation en 2010 en demandant à la CJUE si le caractère prioritaire de la QPC était conciliable avec le principe de primauté du droit de l’Union et l’obligation des juges nationaux d’écarter sans délai toute loi contraire à ce droit.

On se souvient que la CJUE, dans un arrêt du 22 juin 2010 14, avait considéré que la procédure de la QPC était conciliable avec la primauté du droit de l’Union, dès lors que les juridictions nationales restaient libres « de saisir, à tout moment de la procédure qu’elles jugent approprié, et même à l’issue de la procédure incidente de contrôle de constitutionnalité, la [CJUE] de toute question préjudicielle qu’elles jugent nécessaire (…) et de laisser inappliquée, à l’issue d’une telle procédure incidente, la disposition législative nationale en cause si elles la jugent contraire au droit de l’Union ».

Pour conclure, il importe de constater que la Cour constitutionnelle française, en engageant un dialogue direct avec la CJUE, s’inscrit dans la ligne suivie par les autres Cours constitutionnelles en Europe qui n’hésitent pas en effet à saisir la Cour européenne d’un renvoi préjudiciel. Hasard des circonstances, trois mois avant l’arrêt « Jeremy », la CJUE répondait, dans un arrêt « Melloni contre Fiscal » du 26 février 201315, à la question préjudicielle que lui avait posée le Tribunal constitutionnel espagnol à propos de l’interprétation de la décision-cadre sur le mandat d’arrêt européen.

Considérant que le droit national devait prévoir, en cas de remise d’une personne condamnée par défaut, la possibilité que « la condamnation prononcée par défaut puisse être révisée dans l’Etat membre d’émission », la Cour européenne a saisi l’occasion pour rappeler que « le fait pour un Etat membre d’invoquer des dispositions de droit national, fussent-elles d’ordre constitutionnel, ne saurait affecter l’effet du droit de l’Union sur le territoire de cet Etat ».

Comment mieux exprimer le souci de voir – un jour – s’articuler véritablement les deux ordres juridiques, l’ordre du droit de l’Union et l’ordre constitutionnel interne ?