2018年12月6日,中国工业和信息化部(“工信部”)发布了《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》(“准入新规”),该准入新规将于2019年6月1日起施行。 为适应汽车行业快速发展带来的影响,准入新规引入了一系列改革道路机动车生产企业准入(“企业准入”)和道路机动车产品准入(“产品准入”)的新规定。首先,新规整合了现行监管不同种类汽车准入的多个法规,并大幅精简需经工信部批准的事项以减轻汽车厂商的行政监管负担。其次,准入新规也对业界一些新的生产方式和创新模式进行规范,包括车联网、整车代工生产、货车上装的委托生产等。此外,大型的汽车集团公司也将在集团内部共享产能及其他职能方面拥有更多的灵活性。准入新规体现了中国政府为促进汽车产业转型以及解决产能过剩所做出的努力。

1、企业准入和产品准入法规统一化

工信部的现行规章将道路机动车分为6大类(即乘用车、商用车、专用车、挂车、摩托车和低速汽车)并进一步细分成19个细分类别。工信部先后出台了十余部规章,针对不同道路机动车类别及其衍生形态(比如专用校车和新能源汽车)制定各自独立的准入规则,并分别制定了各大类和各细分类别的企业准入和产品准入的具体要求和流程,但缺少一部总括性的规范性文件将各类汽车企业准入和产品准入的监管规范整合成一个完整的体系。 准入新规适用于各类汽车企业和产品的准入,而且既适用于传统燃油汽车,也适用于新能源汽车,是首个对各类道路机动车辆的准入事宜进行统一管理的规范性文件。根据工信部官网发布的信息,工信部还将进一步颁布《道路机动车辆生产企业准入审查要求》和《道路机动车辆产品准入审查要求》,将散落于多个规章中的各类别道路机动车企业准入和产品准入的要求进行汇总,作为准入新规的配套文件。这两个文件的征求意见稿目前已经发布。

2、简化准入程序

目前,汽车厂商在申请道路机动车企业准入时需要明确其计划生产的汽车属于6大类19小类中哪一小类,针对每一小类需要分别满足不同的准入要求;并且在取得初次准入后,如厂商希望生产其他小类的道路机动车,则需进一步满足此类别准入要求并再次向工信部申请企业准入。准入新规第2条将道路机动车重新简化归类为6类(即乘用车、货车、客车、专用车、摩托车和挂车)。这6类产品仍会进一步细分为若干小类,但只要企业获得6类中某一个类别的企业准入后,再生产该类别之内的其他产品无需再次向工信部申请企业准入(但仍需要视具体情况取得相应的产品准入)。 此外,准入新规第26条引入了机动车“系族”的概念。工信部目前按机动车型号对产品准入进行批准,不同型号的道路机动车需要分别申请产品准入。准入新规允许汽车生产企业按照“系族”申请产品准入。若某一道路机动车“系族”获得产品准入,则生产该系族内多个车型无需再次取得工信部批准。然而“系族”的含义尚未明确定义,有待工信部进一步出台细则予以明确。

3、代工生产的合法性

汽车的委托生产(或称“代工生产”)一直属于汽车产业的灰色地带。实践中在燃油车和新能源汽车的领域都有整车代工生产的先例,但其合法性一直未获得政府的正式认可。尤其是在目前的监管体系下,即使委托方掌握了核心技术和销售网络,道路机动车的“公告”(即产品准入)也仅授予代工方而非委托方。这种监管上的模糊性带来了实践中许多问题,比如产品准入能否转让给委托方或转让给其他代工方?应由哪一方承担产品责任?汽车上应安装哪一方的标识?对于新能源汽车,企业平均燃料消耗量(CAFC)与新能源汽车积分是否只能归属于持有企业准入和产品准入的代工方,而委托方无法从这些积分中获益? 在汽车行业整体产能过剩以及从燃油车向新能源时代转型的大背景下,准入新规首次认可了道路机动车委托生产的合法性。准��新规第28条明确鼓励道路机动车生产企业之间的合作以及道路机动车研发设计企业与道路机动车生产企业之间的合作,以共享研发和生产能力,并允许“符合条件的道路机动车辆生产企业”委托加工生产。 更重要的是,“符合条件的道路机动车辆研发设计企业”可以借用代工方的生产能力申请企业准入和产品准入,而无需投资建设自有生产设施。这使得具有新能源技术但不具备生产能力的新能源汽车企业能够以自己的名义申请企业准入和产品准入,从而也将有机会以自己的名义获得企业平均燃料消耗量(CAFC)与新能源汽车积分。 尽管如此,准入新规暂未明确何谓“符合条件的”道路机动车辆生产企业或“符合条件的”道路机动车辆研发设计企业,也未对生产责任,汽车标识或其他代工(或委托加工)生产模式相关的问题做出详细规定。按照工信部官网发布的解读,工信部会另外出台配套文件对相关问题进行详细规定。

4、货车上装委托生产

准入新规第27条规定某些种类的货车(平板、仓栅、厢式、自卸货车)的底盘生产企业可委托第三方完成货车的上装生产作业,且应由底盘生产企业负责申请产品准入,并承担产品质量和生产一致性责任。 在市场上,货车生产企业委托第三方生产货车车身并进行上装作业的情况并不少见。货车上装部分生产或安装与产品准入不符产生的产品一致性问题一直也是公安部和工信部执法中关注的重点。新规在明确允许委托第三方进行货车上装作业的同时规定货车底盘生产商指对产品质量和一致性负责,延续了一直以来致力于减少货车生产一致性隐患的监管方向。

5、对创新型汽车企业和产品豁免部分准入要求

为鼓励道路机动车生产企业进行技术创新(如无人驾驶、车联网等),准入新规第24条规定,因采用新技术、新工艺、新材料等原因无法满足企业准入和产品准入条件的,生产企业可以申请豁免相关准入条件。工信部将对个案进行评估决定是否批准准入,并视情况在批准时附加准入有效期、实施区域等限制性措施。 准入新规尚未具体规定工信部如何进行个案评估,但工信部在2009年发布的《专用汽车和挂车生产企业及产品准入管理规则》中包含了对新科技和新材料进行个案评估并视情况放宽准入要求的机制。在该规则下,受工信部委托的中介机构由来自国内检测和认证机构、技术研究院所、主要企业事业单位、行业组织的五名专家组成评价小组,评价申报企业采用新技术、新材料生产产品的情况,并由中介机构基于专家小组的意见出具报告。工信部将审核中介机构出具的报告并相应决定是否对相关企业准入进行个案处理。后续制定准入新规的配套文件时,不排除工信部采取类似机制的可能。

6、对不涉及技术事项的汽车生产企业变更事项简化企业准入变更程序

准入新规下,汽车生产企业发生不影响汽车生产企业技术能力的变更的,只需事后向工信部进行时候备案,例如法人变更,公司名称变更,注册地址变更,商标变更以及股权结构变更。这一变化简化了企业准入变更的流程。 若生产地点发生改变(涉及新的生产项目),则生产企业应当保证其仍然能满足企业准入要求,并应获得工信部批准。

7、对机动车生产企业的集团化管理

准入新规第25条规定,对于符合规定条件的道路机动车企业集团,取得企业准入的成员企业可以委托集团内部取得同类别(以准入新规划分的6类为准)企业准入的其他成员企业生产其取得产品准入的产品。 基于个案评估,工信部可以简化同一企业集团内成员企业的企业准入审查要求。背后的主要考虑是企业准入涉及的部分职能(如研发、生产、销售、售后等)可在企业集团内部共享,因此无需每一成员企业具备所有职能。现行规章下,乘用车和商用车(货车和客车)的准入规则中已有类似原则[1],这也与监管机构过去几年鼓励提高汽车行业集中度以优化产能配置的政策导向一致。

8、生产企业退出机制

准入新规第34条规定了道路机动车生产企业的退出机制。即,道路机动车生产企业“不能维持正常生产经营”的,工信部将对其进行一段时间的特别公示。列入特别公示的生产企业在公示期间不予办理汽车准入或产品准入变更手续。生产企业申请移出特别公示时,工信部将核查其是否符合企业准入和产品准入的条件。根据第34条的规定,“不能维持正常生产经营”指连续两年相关类别的机动车产量少于特定数量。 与现行有效的汽车生产企业退出机制相比,准入新规规定的退出机制有以下变化:(i)以产量而非销售量作为认定“不能维持正常生产经营”的标准,以及(ii)特别公示期间原先默认两年,现在无规定明确期限。 部分国内汽车生产企业目前面临经营困难,无法达到现行退出机制规定的最低销量[2]。准入新规允许汽车生产企业进行代工,这为处于困境的汽车生产企业满足维持企业准入资格所需的最低产量提供了新的机会。

9、增加机动车整车和零部件检验的灵活性

准入新规规定,道路机动车生产企业可以自由选择有资质的机构来进行其申请产品准入所需的检测。此外,在申请企业准入时,已经获得3C认证的汽车零部件无需再次向工信部提供检测报告。 准入新规将会对中国汽车产业产生深远的影响。然而,目前准入新规如何实施还有很多细节问题有待工信部通过配套文件进一步明确。根据2018年12月10工信部官网发布的装备工业司负责人就《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》接受媒体采访的问答,这些配套文件预计将在准入新规于2019年6月1日实施前陆续颁布。金杜将持续跟进且提供进一步的更新。