Het heeft even op zich laten wachten, maar nu is het dan zo ver: de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft met haar uitspraak van 3 mei 2017 bepaald dat de kruimelgevallenregeling onder bepaalde omstandigheden niet kan worden toegepast op vergunningaanvragen voor bepaalde activiteiten, bijvoorbeeld als een activiteit kwalificeert als een stedelijk ontwikkelingsproject.

Juridisch kader

De kruimelgevallenregeling kan worden toegepast om een activiteit die niet past binnen een bestemmingsplan alsnog te realiseren. De kruimelgevallenregeling biedt elf verschillende mogelijkheden om af te wijken van het bestemmingsplan. Zo is de kruimelgevallenregeling bijvoorbeeld van toepassing op het wijzigen van het gebruik van bijvoorbeeld een kantoorpand, maar ook op het tijdelijk (maximaal 10 jaar) veranderen van de functie van een pand (artikel 4, onderdeel 9 en/of 11, bijlage II van het Bor). In deze bijdrage zal nader worden ingezoomd op de toepassing van deze twee mogelijkheden.

De kruimelgevallenregeling is in de praktijk een veelgebruikt middel omdat binnen acht weken (exclusief een verlengingsmogelijkheid van 6 weken) een vergunning kan worden verkregen. Het toepassen van de kruimelgevallenregeling bespaart dus veel tijd.

Niet in alle omstandigheden kan echter van de kruimelgevallenregeling gebruik worden gemaakt. Zo kunnen deze mogelijkheden niet worden toegepast op activiteiten als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer), oftewel de uitzondering van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor. In de uitspraak van 3 mei 2017 maakt de Afdeling duidelijk welk toetsingskader geldt bij deze uitzondering op de toepassing van de kruimelgevallenregeling.

Casus

Wat was er aan de hand? Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Weesp heeft een omgevingsvergunning verleend voor een periode van één jaar voor het realiseren van een tijdelijke losvoorziening. Appellanten exploiteren bedrijven nabij deze losvoorziening en zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Appellanten stellen dat de kruimelgevallenregeling niet kan worden toegepast nu sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer.

De rechtbank bevestigt het standpunt van appellanten, maar oordeelt vervolgens dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan de vernietiging van het besluit op bezwaar. Artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor strekt namelijk niet ter bescherming van de belangen van appellanten. De rechtbank gaat uiteindelijk toch over tot vernietiging van de beslissing op bezwaar van het college omdat het college niet de gevolgen van het besluit voor de luchtkwaliteit heeft beoordeeld. De rechtbank laat daarbij de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand.

Daartegen komen appellanten in hoger beroep bij de Afdeling. De Afdeling oordeelt dat – in navolging van de rechtbank – er sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, hetgeen betekent dat de vergunning voor de tijdelijke losvoorziening niet mag worden verleend middels de kruimelgevallenregeling.

De Afdeling oordeelt echter anders dan de rechtbank voor wat betreft het beschermingsbereik van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor. Dit artikel beschermt niet alleen milieubelangen, maar ook de belangen van het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed woon-, werk- en ondernemersklimaat. Nu appellanten vrezen voor onaanvaardbare trillingen en omvangrijke transportbewegingen als gevolg van de tijdelijke losvoorziening, mogen appellanten zich wel beroepen op de toepasselijkheid artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor. Dit heeft tot gevolg dat, anders dan de rechtbank oordeelde, de uitspraak van de rechtbank wel kan worden vernietigd op basis van de aangevoerde argumenten van appellanten. De Afdeling gaat dan ook over tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en stelt daarbij dat het college dient te bezien of zij bereid is om (alsnog) een vergunning te verlenen voor de tijdelijke losvoorziening met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo). De Afdeling heeft immers in haar uitspraak geoordeeld dat een omgevingsvergunning niet via de kruimelgevallenregeling kan worden verleend als een activiteit kwalificeert als een activiteit als bedoeld in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer.

Analyse

Lange tijd lag de vraag voor of een activiteit moest worden getoetst aan kolom 1 én kolom 2 van onderdelen C en D bij het Besluit mer als een omgevingsvergunning werd aangevraagd middels de kruimelgevallenregeling.

Wat staat er nu eigenlijk in de kolommen 1 van onderdelen C en D van het Besluit mer? Onder de gevallen genoemd in de kolommen 1 worden onder meer activiteiten als de aanleg van een autosnelweg of autoweg (C1.2), maar ook de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra (D11.2) geschaard. In kolom 2 van de bijlage worden grenswaarden voor die activiteiten uiteengezet. Het hangt af van de grootte van het project of van het effect van die activiteiten op het milieu of sprake is van bijvoorbeeld een mer-beoordelingsplicht.

Volgens de geschiedenis van totstandkoming van onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit mer (p. 51). kan het bij een stedelijk ontwikkelingsproject gaan om bouwprojecten als woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie daarvan. Wat stedelijke ontwikkeling inhoudt, kan van regio tot regio verschillen. Van belang hierbij is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Indien bijvoorbeeld een woonwijk wordt afgebroken en er komt een nieuwe voor in de plaats, zal dit in de regel per saldo geen of weinig milieugevolgen hebben. Bij een uitbreiding zal er eerder sprake kunnen zijn van aanzienlijke gevolgen.

In de onderhavige uitspraak van 3 mei 2017 heeft de Afdeling de knoop definitief doorgehakt voor wat betreft de toepassing van de uitzonderingsbepaling. De Afdeling oordeelt dat uitsluitend kolom 1 van de onderdelen C en D van het Besluit mer relevant zijn voor het bepalen van het toepassingsbereik van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor. De drempelwaarden van kolom 2 hoeven niet in de beoordeling te worden meegenomen.

In de praktijk blijkt dat de kruimelgevallenregeling (meer specifiek, artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Bor) regelmatig wordt toegepast voor het bouwen/uitbreiden van winkelcentra in afwijking van het bestemmingsplan. Deze uitspraak zou derhalve tot gevolg kunnen hebben dat het gebruik van de kruimelgevallenregeling voor dergelijke projecten wordt verminderd.

Ik vermoed echter dat partijen onder de reikwijdte van dit artikel uit proberen te komen door aan te voeren dat het project niet kwalificeert als een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van categorie 11.2 van onderdeel D van het Besluit mer. Dit blijkt onder meer uit lagere rechtspraak. Tot op heden blijkt dat voornamelijk in de lagere rechtspraak niet snel wordt aangenomen dat er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Ik verwijs hiervoor naar bijvoorbeeld de uitspraak van 10 november 2016 van de rechtbank Amsterdam (Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2016:7404) waar de in geding zijnde functiewijziging van Villa Arena niet kwalificeerde als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer omdat niet gebleken was dat het plan belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu had (andere voorbeelden: Rechtbank Noord-Nederland 26 april 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:2041, Rechtbank Overijssel 14 januari 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:90).