一、引言

2020年6月1日,中共中央国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》(“《方案》”),其作为对《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》的落实方案,聚焦对外推进高水平开放、对内全面深化改革,将指引海南加快建设高水平中国特色自由贸易港的进程,将海南打造成引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。[1]

虽然《方案》颁布至今已4个月有余,但是国内外针对海南自贸港建设的讨论热度未有衰减。《方案》内多次提及互联网与数据流动等相关内容,可见发展数字产业在海南自贸港建设过程中的不可替代性,因此我们将在本文中,就海南自贸港应当如何借助自身优势大力发展数字经济,在发展数字产业过程中涉及的数据合规问题展开讨论。

二、海南发展数字产业的优势

  • 具有得天独厚的地理优势

1980年,主政广东省的习仲勋多次调研海南,紧接着起草了《关于加快海南经济建设几个问题的提议》。这一文件,让海南站在了新的命运节点上。文件基本确认了海南的“准特区地位”,1988年,海南从广东省独立,同时建立经济特区,海南就此成为我国最大的、唯一的省级经济特区。其内接大陆,外拥东南亚多国,海南伴随着发展中的中国在全球格局中逐渐摆脱边缘化,成为新中国改革开放联结东盟十国的重要战略布局窗口。[2]

目前东南亚区域内基于互联网的新经济蓬勃发展,对于云计算、人工智能等的新技术需求不断攀升,是世界上增长最快的网络市场之一。截止2019年,东南亚地区目前有约3.6亿互联网用户,互联网经济值首次飙升至1000亿美元,由于电子商务、顺风车、网络媒体、在线旅游业的持续发力,互联网经济有望于2025年增长至3000亿美元。根据Google、Temasek和Bain & Company联合发布的《2019东南亚数字经济报告》内披露的公开数据,马来西亚、泰国、新加坡和菲律宾的物联网经济值每年均增长20%-30%,且无暂缓迹象,但东南亚区域的两个领跑者是印度尼西亚和越南,这两个国家以每年超过40%的增长速度领先。[3]

由于周边区域国家的互联网经济正处于飞速发展阶段,海南自贸港可以借助自身的地理位置优势,大力发展其数字产业并同时推进运用数字技术提升和改造传统特色行业,与周边东南亚区域国家建立长期数据业务交流机制,开展互联网及数据业务的合作。

  • 基于税收减免的成本优势

税收在数字产业的发展过程中所占成本比例不可小觑,选择有税收优惠的地区,可以减轻企业负担。根据2020年6月中共中央国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》(“《总体方案》”),2025年前海南自贸港的重点任务之一包括“优化税收政策安排”,从方案发布之日起,对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业,按15%征收企业所得税;对在海南自由贸易港设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业,其2025年前新增境外直接投资取得的所得,免征企业所得税;对企业符合条件的资本性支出,允许在支出发生当期一次性税前扣除或加速折旧和摊销;对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才,其个人所得税实际税负超过15%的部分,予以免征。海南自贸港的上述特殊税收制度安排,无论是对标国内还是国际,其减税程度都具有相当强的竞争力。

此外,海南自贸港的税收优惠政策稳定性和连续性亦有所保证,数字产业的未来运营环境整体向好。根据《总体方案》,海南将于2025年至2035年的第二阶段进一步优化完善开放政策和相关制度安排,推进税收制度,还将授权海南自主减征、免征、缓征政府性基金。整体而言,将扩大地方自主税收管理的范围,也将进一步增强海南自由贸易港的财力。

在税收减免的政策环境下,数据行业相关实体可以切实降低运营所需成本,专注于高科技、人工智能的研发,同时海南自贸港的低税率制度安排将吸引海内外高科技企业及相关人才落足海南,且进出口关税的减免政策也将进一步促进海南自贸港的对外数据业务合作趋势,从而带动数字产业发展。

三、受益于国家政策的大力支持

早在1997年,海南省委、省政府就已提出建设“信息智能岛”的发展目标,推动了全省信息化的发展。并于1999年颁布《海南省“信息智能岛”规划纲要》(“《规划纲要》”),进一步明确了海南的发展目标。此后,海南省政府依据《2006-2020年国家信息化发展战略》对《规划纲要》进行了全面修订,于2010年6月颁布了《海南省“信息智能岛”规划》(“《规划》”),提出海南省将努力实现在全国领先的“五个突破”[4],并提出为建设“信息智能岛”需要完成的“九大主要任务”[5],实现以软件业、信息服务业为重点的信息产业,成为海南经济的支柱产业,同时完成传统产业的基本信息化改造,使海南初步实现从传统经济向信息经济的转变。[6]

2019年9月海南省人大常委会颁布《海南省大数据开发应用条例》(“《条例》”),《条例》在大数据共享、开放和安全保障的基础上,立足建设中国特色自由贸易港的时代要求,突出大数据开发、应用和产业促进,特别是将区块链等新技术应用纳入《条例》之中,着力于打造安全可信的数据交易环境,为数据资产化奠定坚实的法规基础。

另外,今年8月颁布的《总体方案》,在以下几个方面对海南自贸港数字产业提出了规划及要求:(1)在确保数据流动安全可控的前提下,扩大数据领域开放,创新安全制度设计,实现数据充分汇聚,培育发展数字经济;(2)充分发挥“互联网+”、大数据、区块链等现代信息技术作用,加强数据有序共享,提升政府服务和治理水平;(3)在国家数据跨境传输安全管理制度框架下,开展数据跨境传输安全管理试点,探索形成既能便利数据流动又能保障安全的机制;(4)依法有序推进人工智能、大数据、云计算等金融科技领域研究成果在海南自由贸易港率先落地;(5)落实网络安全和数据安全风险防控要求,深入贯彻实施网络安全等级保护制度,重点保障关键信息基础设施和数据安全,建立健全数据出境安全管理制度体系,健全数据流动风险管控措施。[7]

海南自贸港作为国家高标准开放的试验田,其具有实施全面深化改革和试验最高水平开放政策的独特优势,国家针对其发展提供了多方面支持,出台了多种优惠政策。其数据行业政策也是走在国际前列,其有关数据共享、数据跨境的政策规定,已得到行业内人员的充分关注,为了享受国家政策优待,诸多企业在海南设立了分子公司或数据中心,针对海南自贸港的有关政策依旧继续,其在互联网及大数据行业领域的优势也愈发凸显,成为真正的“信息智能岛”指日可待。

三、海南数字产业发展的主要合规关注点

  • 智慧城市建设过程中的数据融合问题

根据《智慧海南总体方案(2020-2025年)》规划,海南省将建立可持续运营支撑体系工程,加大对海南智慧城市建设项目的市场准入化和开发运营研究。

数据融合是智慧城市建设的核心问题。从数据的开发利用来看,智慧城市建设中涉及的数据不仅包括公共政务数据,还包括海量的个人信息。因此,从个人信息保护的角度出发,智慧城市建设需关注两大问题:1)数据融合与交换的必要性评估与建立,以及2)个人信息主体的合法授权。

就以上两点,首先,城市管理者应当在保障个人信息主体对其个人信息权益的基础上,衡量现有法律法规对部分数据公开共享限制性或禁止性条款,(例如,《医疗机构病历管理规定》中要求除为患者提供诊疗服务的医务人员,以及经卫生计生行政部门、中医药管理部门或者医疗机构授权负责病案管理、医疗管理的部门或者人员外,其他任何机构和个人不得擅自查阅患者病历。[8]),确定数据融合范围,搭建不同数据源数据交换与融合的顶层架构,打造城市大脑,突出政企合作、企企联合,加大创新供给能力,进一步扩大智慧城市市场开放的广度和深度,从而促进更多主体参与智慧城市建设。[9]而对于地方智慧城市大数据平台的建设,科学合理的顶层设计需要结合地方实际需求,统筹考虑平台目标、数据主权、关键技术、法制环境、实现功能等各个方面的内容。

其次,考虑到传感器在智慧城市建设内的广泛引用,在智慧城市的背景下,城市管理者同样应当就何时、何地以及如何获得个人信息主体的合理有效授权进行全面地流程设计与布局。对于智慧城市的建设,个人信息主体作为城市居民是否即意味着该主体已经有合理期待,并且应当基于政府的公共管理职能将部分权利让渡仍有待探讨。例如,在新冠疫情期间,健康码在全国范围内的广泛使用表明了个人需要让渡部分隐私以保护公共安全,但不可否认,政府在个人让渡隐私的同时也对个人信息主体承担一定的保护义务。

  • 智慧城市的大数据治理问题

2015年9月,国务院正式发布《促进大数据发展行动纲要》,其中一个重要内容就是充分利用大数据,“打造精准治理、多方协作的社会治理新模式”。未来如何利用大数据提升治理能力将成为我国智慧城市建设需要解决的核心问题。

数据治理是高层次的、规划性的数据管理制度活动,其关键管理活动包括制定数据战略、完善数据政策、建立数据架构等,注重数据的使用者、使用方式、使用权限等合规性制定,强调开展数据资产全生命周期管理前的基础工作,关注数据资产管理中的相关保障措施。[10]从范围上将,数据治理将分散、多样化的数据通过汇集、标准化、清洗等操作对数据的质量进行全面的提升和监控,形成城市大数据的管理和控制机制,并提供一站式数据治理体系。[11]

实现大数据治理,城市管理者需要首先明确数据采集边界,界定数据所有权、使用权、收益权等权属,通过做好对数据本身治理的方式,保证数据质量。其次,做好大数据治理,还需要发展智慧城市的灵活性,打造开放、协作、共享的大数据生态,赋能数据的大批量传输与流动,完成海量数据的计算。最后,大数据治理还有赖于充分发挥各方力量,完善整体数据治理的顶层制度,充分发挥保障机制的导向作用和支撑作用,共促智慧城市治理。

  • 大数据开发之数据交易规范问题

参考《海南省大数据开发应用条例》,海南的大数据交易有赖于完备的数据交易规则、信息披露规则、数据交易备案登记等管理制度以培育数据交易市场,规范交易行为。[12]

就数据流通控制而言,应当顺应自贸港趋势,逐步建立并遵循数据确权、数据交易、数据安全和区块链金融等规则。[13]具体而言,城市管理者应当明确资源交易的要求,完善和建立配套合规体系,同时借鉴其他大数据交易平台(例如上海数据交易中心、贵阳大数据交易所)和数据管理中心的成功模式,提供数据流通的合规解决方案。

  • 飞地展望——数据跨境问题

根据《关于海南自由贸易港法的建议稿》的倡议,海南自由贸易港将实行更加便利的个人信息出境管理制度,海南自由贸易港开展个人信息入境制度性对接,有序加入区域性国际数据跨境流动制度安排,提升数据传输便利。[14]同时,海南自由贸易港建立数据跨境传输安全管理制度,促进数据安全便利流动。[15]

参考新加坡、欧盟地区以及其他数据保护水平较高地区的数据立法,海南自贸港的数据出境安全管理制度建设可考虑在综合评定我国以及区域内的数据保护发展水平的基础之上,建立诸如白名单、认证的标准合同条款等制度。另外,为进一步赋能数据的自由流动,海南自贸港的区域数据出具安全管理制度建设还可以参照新加坡《个人数据保护条例》内的规定,针对“传输中的数据”(data in transit)设置传输限制义务的例外情形,以巩固海南的数据节点地位。

四、结语

数字产业作为海南自贸港建设的重点领域,伴随着建设方案的深化,我们期待数字经济在海南的区域发展将进一步推进数据的资产化和海南省经济结构的优化升级,提升数字化服务效能,实现海南自贸港数字经济的智能化,建立并巩固海南自贸港作为数字经济飞地地位,促进全球数字经济合作,推动各国数字经济主体互利共赢。