Mit Mitteilung vom 20.09.2017 hat die europäische Kommission ihre Vorschläge für eine weitreichende Reform der Organisation der EU-Aufsichtsstruktur veröffentlicht.

1. Hintergrund

Die Änderungsvorschläge beruhen ganz wesentlich auf dem Halbzeitbericht der Kommission zum Fortschritt der Kapitalmarktunion, den die Kommission im Juni 2017 veröffentlich hatte. Dort hatte die Kommission (erneut) auf behauptete Schwächen in der Aufsichtsstruktur hingewiesen, die mit den nun vorgeschlagenen Änderungen behoben werden sollen.

Der Kommissionsvorschlag betrifft im Wesentlichen die sogenannten ESA-Verordnungen.(1) Mit den Änderungen sollen insbesondere die Befugnisse der ESMA deutlich ausgedehnt werden, u.a. mit dem Ziel, der Aufsichtsarbitrage infolge der unterschiedlichen Anwendung europäischer Rechtsakte durch die nationalen Aufsichtsbehörden (National Competent Authorities – NCA) zu begegnen.

2. Wesentliche Elemente des Kommissionsentwurfs

Unter anderem sieht der Kommissionsentwurf folgende Änderungen vor:

2.1 Unmittelbare Genehmigung bestimmter Prospekte durch ESMA

Während die Genehmigung von Prospekten bislang ausschließlich in der Verantwortung der NCA liegt, soll nach dem Kommissionsentwurf künftig alleine ESMA für die Genehmigung bestimmter Prospekte verantwortlich sein. Zu solchen Prospekten zählen:

  • Prospekte für Verbriefungsprodukte (wie z.B. Asset Backed Securities),
  • Prospekte bestimmter Emittenten, wie (i) Immobilienunternehmen, (ii) Rohstoffunternehmen, (iii) Unternehmen mit Schwerpunkt Forschung und Entwicklung sowie (iv) Schifffahrtsunternehmen,
  • Prospekte von Nicht-EU-Unternehmen, die Prospekte auf der Grundlage von EU-Recht veröffentlichen.(2)

Des Weiteren soll ESMA in den genannten Fällen die unmittelbare Aufsichtsfunktion über Marketingmaterial erhalten, das von Emittenten veröffentlicht wird.

Zur Umsetzung sieht der Entwurf die Änderung der erst kürzlich veröffentlichten Prospektverordnung vor, die im Wesentlichen ab dem 21. Juli 2019 gelten wird.

2.2 Direkte Aufsicht über die Fondsklassen: EuVECA, EuSEF und ELTIF

Der unmittelbaren Aufsicht sollen künftig auch bestimmte Fondsklassen unterstellt werden (EuVECA, EuSEF sowie ELTIF). Das ist insofern folgerichtig, da die Fondsklassen bereits weitgehend europaweit durch Verordnungen unmittelbar harmonisiert sind.(3) In Bezug auf diese Fondskategorien soll ESMA sowohl die Zulassung als auch die laufende Aufsicht zugewiesen sein.

In die ELTIF-Verordnung wird zu diesem Zweck die ausschließliche Befugnis der ESMA aufgenommen, EU-AIF als ELTIF zuzulassen. Die Zulassung als AIFM sowie des EU-AIF, der als ELTIF vertrieben werden soll, verbleibt dagegen bei der jeweils zuständigen nationalen Aufsichtsbehörde (National Competent Authority, „NCA“). In diesem Fall besteht damit eine doppelte Beaufsichtigung einerseits des AIFM sowie des ELTIF.

2.3 Produktintervention

In begrenztem Umfang soll ESMA ein Produktinterventionsrecht erhalten. Dies soll in bestimmten Fällen auch für den Vertrieb von Anteilen an UCITS oder AIF gelten.

2.4 Aufsicht über Referenzwerte und Indikatoren

Ebenfalls neu eingeführt wird die unmittelbare Aufsicht über bestimmte Referenzwerte bzw. Indikatoren, die als kritisch gelten. Welche Referenzwerte als kritisch bewertet werden, soll nach dem Kommissionsvorschlag im neu eingefügten Art. 20 der Benchmark-Verordnung(5) erfolgen. Kritische Referenzwerte sind danach solche, die (alleine oder in Kombination) als Referenzwert für Finanzinstrumente oder die Wertberechnung von Investmentvermögen dienen, die insgesamt einen Gesamtwert von mindestens 500 Millionen EUR besitzen. Als Beispiel führt die Kommission hier die Referenzwerte EURIBOR und EIONIA an.

Die NCA sowie ESMA erhalten jeweils ein Vorschlagsrecht zur Bestimmung solcher kritischer Referenzwerte. ) Der Aufsicht durch ESMA sollen auch solche Referenzwerte unterliegen, die nicht in der EU festgelegt werden, aber für gewöhnlich innerhalb der Union genutzt werden.

2.5 Finanzierung der Aufsicht

Sämtliche Aufsichtsbehörden, insbesondere aber ESMA, sind durch die Neuordnung der Finanzierung der ESA betroffen. Während die bisherige Finanzierung zu 60 % durch die NCA und zu 40 % aus dem Haushalt der Union erfolgte, wird künftig eine zum Teil umlagenbasierte Finanzierung durch die Marktteilnehmer eingeführt, wie es für die BaFin bereits heute im Wesentlichen der Fall ist. Für die Industrie bedeutet der Vorschlag eine Belastung, wobei zu prüfen sein wird, ob der Belastung durch die Direktzahlungen an die ESA eine Entlastung durch entfallende Zahlungen an die jeweilige NCA gegenübersteht.

2.6 Stärkung der Unabhängigkeit der ESA

Ein weiteres Ziel des Kommissionsentwurfs ist, die Behörden der ESA unabhängiger vom Einfluss der Mitgliedsstaaten zu strukturieren. Zu diesem Zweck sieht der Kommissionsentwurf die Ersetzung des bisherigen Verwaltungsrates (Artt .45 ff. ESA-Verordnungen) vor, der bislang aus sechs gewählten Abgesandten aus den Mitgliedsstaaten bestand; künftig ist ein Executive Board vorgesehen, das aus hauptamtlichen Mitgliedern bestehen und die Sitzungen des Board of supervisors vorbereiten soll.

2.7 Regulierung digitaler Innovationen

Eine zentrale Rolle soll die ESA künftig auch im Bereich neuer Technologien sowie der Abwehr von Cyberrisiken erhalten. Im Hinblick darauf ist der Vorschlag bislang allerdings noch relativ unkonkret auf die „Koordinierung“ von Instrumenten wie FinTech-Hubs oder Sandboxes bezogen.

3. Weiterer Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens

Der Vorschlag der Kommission durchläuft nun das reguläre Gesetzgebungsverfahren in dessen Rahmen das Parlament und der Rat zum Vorschlag Stellung nehmen. Die Änderungen sollen dann 24 Monate nach Inkrafttreten der Verordnung unmittelbar gelten.

(1) Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/78/EG der Kommission (EBA-Verordnung), Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/79/EG der Kommission (EIOPA-Verordnung) sowie Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/77/EG der Kommission (ESMA-Verordnung).

(2) Art. 4 der Prospektverordnung (Verordnung (EU) 2017/1129 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2017 über den Prospekt, der beim öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder bei deren Zulassung zum Handel an einem geregelten Markt zu veröffentlichen ist und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/71/EG) sieht die Möglichkeit zum „Opt In“ für Emittenten vor, einen Prospekt auf Grundlage der Prospektverordnung zu erstellen, sofern sie beispielsweise den Schwellenwert nach Art. 1(3) oder einen der Ausnahmetatbestände des Art. 1(4) der Prospektverordnung erfüllen..

(3) Verordnung (EU) Nr. 345/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2013 über Europäische Risikokapitalfonds (EuVECA-Verordnung); Verordnung (EU) Nr. 346/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2013 über Europäische Fonds für soziales Unternehmertum (EuSEF-Verordnung); Verordnung (EU) 2015/760 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2015 über europäische langfristige Investmentfonds (ELTIF-Verordnung).

(4) Alternative Investment Fund Manager (Kapitalverwaltungsgesellschaft) im Sinne von Art. 4(1)(b) der Richtlinie 2011/61/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2011 über die Verwalter alternativer Investmentfonds und zur Änderung der Richtlinien 2003/41/EG und 2009/65/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1060/2009 und (EU) Nr. 1095/2010 (AIFMD).

(5) Verordnung (EU) 2016/1011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über Indizes, die bei Finanzinstrumenten und Finanzkontrakten als Referenzwert oder zur Messung der Wertentwicklung eines Investmentfonds verwendet werden, und zur Änderung der Richtlinien 2008/48/EG und 2014/17/EU sowie der Verordnung (EU) Nr. 596/2014.