Od 1. ledna 2018 nabyla účinnosti novela zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“), provedená zákonem č. 367/2017 Sb., která se výrazně dotkla procesu poskytování dotací a návratných finančních výpomocí (dále jen „dotace“) ze státního rozpočtu. Hlavní změnou, kterou novela přináší, je, že se na řízení o poskytnutí dotace (dále jen „dotační řízení“) a na rozhodnutí o poskytnutí dotace bude podpůrně vztahovat obecná právní úprava správního řízení obsažená v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Tímto příspěvkem navazujeme na náš předchozí článek zveřejněný na webu naší advokátní kanceláře (http://holec-advokati.cz/cs/publikace/aktuality/400); dnes bychom se rádi zaměřili na některé konkrétní praktické otázky související s aplikací správního řádu na dotační řízení, jakož i na ustanovení správního řádu, která se naopak v rámci dotačního řízení nepoužijí.

Rozpočtová pravidla ve znění účinném do 31. prosince 2017 výslovně neupravovala použití obecných předpisů o správním řízení na dotační řízení, a to i přesto, že úprava dotačního řízení obsažená v rozpočtových pravidlech byla jen velmi strohá a kusá. Díky poslednímu vývoji soudní judikatury byla aplikace správního řádu připuštěna minimálně v otázce opravných prostředků proti zamítavému rozhodnutí o dotační žádosti – viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ads 83/2014, podle něhož se „na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti nevyhověl (resp. pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění), obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§ 14 odst. 5 a contrario)“.

Tento právní stav se jevil s ohledem na chybějící speciální úpravu dotačního řízení jako dlouhodobě neudržitelný, a zákonodárce tak přistoupil k předmětné novele rozpočtových pravidel, kterou v zásadě připustil subsidiární použití obecných pravidel správního řízení obsažených ve správním řádu na dotační řízení.

Vzhledem k tomu, že by nebylo použití správní řádu jako celku s ohledem na některé specifické aspekty a povahu dotačního řízení vhodné, je i po provedené novele rozpočtových pravidel výslovně vyloučeno použití některých ustanovení správního řádu na dotační proces a některé otázky jsou v rozpočtových pravidlech (zejména v nově včleněných ustanoveních § 14g - § 14q) upraveny odlišně od správního řádu. Nicméně právě u ustanovení správního řádu, jejichž aplikace není v rámci dotačního řízení výslovně vyloučena, vzniká v praxi celá řada nejasností a nových pohledů na to, co je nutno v rámci dotačního řízení připustit a jakým způsobem.

Výběr žádosti

Rozpočtová pravidla v první řadě zcela logicky vylučují použití ust. § 146 správního řádu, které upravuje obecný postup správního orgánu v řízení o výběru žádosti, neboť každé dotační řízení je z povahy věci řízením o výběru žádosti a jako takové má svou speciální úpravu obsaženou v rozpočtových pravidlech s podpůrným použitím správního řádu tak, jak se jí budeme věnovat dále.

Účastenství

V souladu s ust. § 14i rozpočtových pravidel je účastníkem dotačního řízení, se všemi právy a povinnostmi z toho vyplývajícími, pouze žadatel o dotaci (dále jen „žadatel“).

Žádost o poskytnutí dotace

Dotační řízení se zahajuje zásadně na základě žádosti o poskytnutí dotace (dále jen „žádost“) ve smyslu ust. § 14 odst. 3 rozpočtových pravidel ve spojení s ust. § 44 odst. 1 správního řádu.

Žádost může být podána jedině na základě předchozí výzvy poskytovatele, která bude zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to po dobu nejméně 30 dnů před uplynutím lhůty pro podání žádosti.

Žádost může být podána písemně anebo v elektronické podobě, tj. opatřená uznávaným elektronickým podpisem. Forma prostého e-mailu by byla možná pouze za podmínky, že by byla taková žádost do 5 dnů potvrzena písemně anebo v elektronické podobě s uznávaným elektronickým podpisem. Obecně totiž platí, že v souladu s ust. § 37 odst. 2 správního řádu musí být každé podání podepsáno. Pokud se jedná o podání v elektronické podobě, musí být opatřeno tzv. uznávaným elektronickým podpisem ve smyslu ust. § 6 zákona č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, ve znění pozdějších předpisů, kterým se rozumí zaručený elektronický podpis založený na kvalifikovaném certifikátu pro elektronický podpis nebo kvalifikovaný elektronický podpis.

Vedle toho je samozřejmě zachována obecná možnost podání žádosti, jakož i jiných podání žadatele vůči veřejnému správnímu orgánu prostřednictvím datové schránky, které má stejné účinky jako podání, které je učiněno písemně a opatřeno podpisem (viz ust. § 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „zákon o elektronických úkonech“), a nemusí tak být navíc opatřeno ještě uznávaným elektronickým podpisem, jak již ostatně několikrát potvrdila i praxe soudů, a to včetně soudu ústavního (viz nález Ústavního soudu sp. zn. II ÚS 3042/14, ze dne 19. 1. 2016).

Při podání žádosti jsou tak připuštěny v zásadě všechny způsoby podání, které umožňuje správní řád ve svém § 37 odst. 4 kromě ústního podání do protokolu, které je v případě žádosti o poskytnutí dotace výslovně vyloučeno. Je zřejmé, že v případě některých dotačních řízení, jichž se účastní velké množství žadatelů, by tento způsob podávání žádosti mohl představovat nepřiměřenou zátěž pro úřední aparát poskytovatelů dotací a připuštění podání žádostí tímto způsobem by nebylo vhodné.

U ostatních podání žadatelů v rámci dotačního řízení kromě žádosti však výše uvedená výjimka neplatí, přičemž ostatní podání je možné učinit všemi způsoby podle § 37 odst. 4 správního řádu včetně ústního podání do protokolu.

Odstranění vad žádosti, doložení dalších podkladů a úprava žádosti

V případě, že žádost trpí vadami, bude poskytovatel povinen vyzvat žadatele k jejich odstranění a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu jen v případě, že se ve výzvě k podání žádostí k tomuto postupu výslovně zavázal, jinak zásadně řízení o žádosti zastaví, aniž by žadatele vyzýval k nápravě či doplnění. Jedná se tak opět o úpravu ve vztahu ke správnímu řádu speciální, neboť podle obecných pravidel správního řízení vyzve správní orgán účastníka řízení k odstranění vad anebo mu s jejich odstraněním pomůže v zásadě vždy (viz § 37 odst. 3 správního řádu). V rámci dotačních řízení, kterých se často účastní velké množství žadatelů, by však použití této obecné úpravy opět nebylo efektivní.

Vedle toho si poskytovatel může ve výzvě vyhradit další práva. Za prvé půjde o možnost kdykoliv v průběhu řízení vyzvat žadatele k doložení dalších podkladů nebo údajů nezbytných pro vydání rozhodnutí a dále pak o možnost doporučit žadateli úpravu jeho žádosti, pokud lze předpokládat, že upravené žádosti bude zcela vyhověno. Smyslem takového postupu by podle důvodové zprávy k předmětné novele měla být eliminace částečného zamítání žádostí, a tím pádem i eliminace rizika správních žalob ze strany příjemců. Jiná změna žádosti ze strany žadatele v průběhu dotačního řízení není připuštěna, neboť použití ust. § 45 odst. 4 správního řádu („Žadatel může zúžit předmět své žádosti nebo vzít žádost zpět; toto právo nelze uplatnit v době od vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně do zahájení odvolacího řízení“) je výslovně vyloučeno (viz § 14q odst. 1 rozpočtových pravidel). Ačkoli je rozpočtovými pravidly vyloučena aplikace celého citovaného ustanovení, nedomníváme se, že by nově bylo žadatelům o dotaci odepřeno i jejich základní dispoziční právo vzít žádost zpět; máme za to, že úmyslem zákonodárce bylo omezit dispozici s žádostí pouze ve vztahu k jejím změnám.

Vyloučení navrácení v předešlý stav

V dotačním řízení je mj. také výslovně vyloučena možnost tzv. navrácení v předešlý stav ve smyslu ust. § 41 správního řádu, na základě něhož mohou účastníci správního řízení žádat o prominutí zmeškání úkonu nebo o povolení zpětvzetí nebo změny obsahu podání, které by jinak nebylo možno učinit. Podle důvodové zprávy k předmětné novele by aplikace tohoto ustanovení správního řádu vedla k prodlužování dotačního řízení a v konečném důsledku by mohla znemožnit poskytnutí a použití prostředků takto poskytnutých ze státního rozpočtu.

Doručování

Vzhledem k tomu, že rozpočtová pravidla neobsahují speciální úpravu doručování v rámci dotačního řízení, uplatní se obecná úprava doručování obsažená v § 19 a násl. správního řádu, která jednoznačně preferuje doručování prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. Teprve pokud není doručování prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky možné, lze písemnost doručit jinak, zejm. prostřednictvím provozovatele poštovních služeb.

Za splnění podmínek dle § 37 odst. 4 správního řádu a na základě požádání žadatele není v rámci dotačního řízení vyloučeno ani doručování písemností na adresu pro doručování či na elektronickou adresu, kterou žadatel za tímto účelem sdělí poskytovateli. Tento postup by měl zásadně přispět k urychlení řízení. Obecně ale není tato varianta umožněna v případě, že má žadatel zpřístupněnu datovou schránku, neboť podle § 17 odst. 1 zákona o elektronických úkonech platí, že: „Umožňuje-li to povaha dokumentu a má-li fyzická osoba, podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba zpřístupněnu svou datovou schránku, orgán veřejné moci doručuje dokument této osobě prostřednictvím datové schránky, pokud se nedoručuje veřejnou vyhláškou nebo na místě. Doručuje-li se způsobem podle tohoto zákona, ustanovení jiných právních předpisů upravující způsob doručení se nepoužijí.

Obdobně se k této otázce vyjádřil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 12. 2010, sp. zn. 1 As 90/2010, v němž shrnuje, že „adresa pro doručování zvolená účastníkem řízení podle § 19 odst. 3 SpŘ nemůže vyloučit doručování prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, má-li adresát rozhodnutí datovou schránku zřízenu a zpřístupněnu“.

Nad rámec těchto obecných způsobů doručení je poskytovatelům v ust. § 14h rozpočtových pravidel umožněno doručit žadatelům negativní rozhodnutí, kterým se jejich žádost zcela zamítá, také veřejnou vyhláškou způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to s cílem zefektivnit proces doručování v případech, kde byl zamítnut velký počet žádostí.

Rozhodnutí

Rozpočtová pravidla zmiňují zásadně dvě formy rozhodnutí v širším slova smyslu, které může poskytovatel v rámci dotačního řízení vydat. Jedná se o rozhodnutí v užším slova smyslu, tj. meritorní rozhodnutí, a dále usnesení.

Podle § 14m odst. 1 rozpočtových pravidel poskytovatel rozhodnutím (v užším slova smyslu) žádosti buď zcela vyhoví a dotaci zcela poskytne, žádost zcela zamítne, anebo dotaci zčásti poskytne a zároveň žádost ve zbytku zamítne. Výroková část rozhodnutí, kterým je dotace zcela nebo zčásti poskytnuta, musí obsahovat uvedení konkrétní poskytované částky (nepostačí již uvedení maximální částky, do jejíž výše může být dotace nebo návratná finanční poskytnuta), účelu, na který je poskytovaná částka určena, lhůty, v níž má být stanoveného účelu dosaženo, a případných dalších podmínek, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace nebo návratné finanční výpomoci splnit; u návratné finanční výpomoci pak bude výroková část rozhodnutí navíc obsahovat lhůty pro navrácení poskytnutých peněžních prostředků a částky jednotlivých splátek, a pokud se bude jednat o dotace a návratné finanční výpomoci, jejichž součástí jsou peněžní prostředky podle § 44 odst. 2 písm. b), d), f) nebo h) rozpočtových pravidel, částku těchto prostředků. Rozpočtová pravidla ve svém § 14m odst. 2 in fine obsahují i další náležitosti, které může výroková část takového rozhodnutí nepovinně obsahovat.

Pokud dojde k zastavení řízení z důvodů uvedených v § 14j odst. 4 rozpočtových pravidel, je výslovně stanoveno, že tak poskytovatel učiní formou usnesení. Půjde o situaci, kdy žádost nebyla podána ve lhůtě stanovené výzvou, žadatel neodpovídá okruhu oprávněných žadatelů o dotaci, anebo žádost trpí vadami a výzva nepřipouští možnost jejich odstranění.

Dotační řízení bude dále v souladu s ust. § 14k odst. 2 rozpočtových pravidel zastaveno i z důvodu neodstranění vad žádosti ve stanovené lhůtě, ke kterému byl žadatel v souladu s výzvou vyzván. Zákonodárce se v tomto případě omezil na konstatování, že poskytovatel v takovém případě řízení zastaví, aniž by vymezil formu rozhodnutí, kterým k zastavení dojde. Z povahy věci lze usuzovat na to, že i v tomto případě se tak bude dít usnesením, neboť se jedná o procesní rozhodnutí obdobné povahy jako v případě zastavení řízení z důvodů vymezených v § 14j odst. 4 rozpočtových pravidel a není tak důvodu, aby mělo rozhodnutí v tomto případě jinou formou. Považujeme však toto opomenutí zákonodárce za odporující ust. § 76 odst. 1 správního řádu, podle nějž by případy, kdy správní orgán rozhoduje usnesením, měly být v zákoně výslovně stanoveny.

Obdobná situace nastane i v případě, že žadatel zemře, resp. zanikne dříve, než dojde k vydání rozhodnutí, ledaže by bylo ve výzvě stanoveno jinak (viz § 14l rozpočtových pravidel). I v tomto případě je stanoveno, že bude řízení zastaveno, aniž by byla konkretizována forma rozhodnutí, kterým k zastavení dojde. I v tomto případě máme za to, že by mělo mít rozhodnutí formu usnesení; výkladová praxe ohledně formy rozhodnutí v případě zastavení řízení jistě ukáže, jaký skutečný úmysl zákonodárce v tomto případě měl.

Lhůty pro vydání rozhodnutí

S ohledem na délku některých dotačních řízení by bylo nepřiměřené požadovat po poskytovatelích dotace, aby vydali rozhodnutí v obecných lhůtách podle správního řádu (viz ust. § 6 odst. 1 správního řádu a § 71 odst. 3 správního řádu), proto je úprava lhůt pro vydání rozhodnutí modifikována rozpočtovými pravidly.

Pozitivní rozhodnutí, tedy rozhodnutí, kterým je dotace alespoň zčásti poskytnuta, je poskytovatel povinen vydat v souladu s § 6 odst. 1 správního řádu bez zbytečných průtahů, a uplatní se zde tedy obecná právní úprava.

Naopak způsobem odlišným od správního řádu je v rozpočtových pravidlech upravena lhůta pro vydání zamítavého rozhodnutí o poskytnutí dotace. Podle § 14n odst. 1 rozpočtových pravidel totiž platí, že rozhodnutí, kterým se žádost zcela zamítá, poskytovatel vydá nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy vydal veškerá rozhodnutí, kterými byly prostředky podle výzvy k podání žádostí poskytnuty.

Den vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace je považován za den poskytnutí veřejné podpory nebo podpory malého rozsahu. V tomto smyslu rozpočtová pravidla pouze přejímají zásadu, které obecně plyne z příslušných přímo použitelných předpisů EU o veřejné podpoře.

Vzhledem k tomu, že některá dotační řízení trvají z povahy věci poměrně dlouhou dobu, aniž by bylo možné v délce řízení spatřovat nějaké pochybení ze strany poskytovatele, není v rámci dotačního řízení připuštěna možnost použití tzv. opatření proti nečinnosti podle správního řádu, jakými jsou atrakce, delegace nebo prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí ve smyslu ust. § 80 odst. 4 písm. b) – d) správního řádu.

Vyloučení společného řízení

Za pozornost stojí také výslovné vyloučení použití ustanovení § 140 odst. 2 správního řádu, podle kterého správní orgán vede společné řízení o společných žádostech více žadatelů nebo o společné žádosti týkající se téhož předmětu řízení nebo jiných věcně souvisejících otázek. V důvodové zprávě se uvádí, že „Vyloučeno je i použití ustanovení § 140 odst. 2 správního řádu, který upravuje společné řízení o žádostech, které se týkají téhož předmětu řízení, a to z důvodu, že v tomto případě je tento postup stanoven jako povinnost. Poskytovateli se ponechává fakultativní možnost vést společné řízení upravená v § 140 odst. 1 správního řádu.“ S ohledem na účel sledovaný zákonodárcem a vyjádřený ve výše citované části důvodové zprávy nelze dovodit, že by nově nebylo možné v rámci dotačního řízení podání společné žádosti více žadatelů nebo společné žádosti žadatele a tzv. partnera s finančním příspěvkem. Tato možnost zůstává podle našeho názoru i nadále zachována, byť se obecně názory na tuto otázku zatím různí.

Změna rozhodnutí a nové rozhodnutí

Poskytovatel může na základě žádosti příjemce dotace za podmínek stanovených v rozpočtových pravidlech rozhodnout o změně některých práv a povinností vyplývajících z předchozího rozhodnutí o poskytnutí dotace. Změna se může týkat například výše poskytované částky nebo lhůty, v níž má být dosaženo účelu, na který je poskytovaná částka určena apod.

Poskytovatel může dále v souladu s ust. § 14p rozpočtových pravidel žádosti, která byla pravomocně zcela nebo zčásti zamítnuta, novým rozhodnutím zcela vyhovět, případně zčásti vyhovět a ve zbytku ji zamítnout, pokud s tím souhlasí žadatel o dotaci. Pokud to bude výzva k podání žádostí umožňovat, může takovému novému rozhodnutí předcházet výzva poskytovatele k doložení dalších podkladů nebo údajů nezbytných pro vydání rozhodnutí, anebo doporučení k úpravě žádosti, lze-li předpokládat, že upravené žádosti bude zcela vyhověno ve smyslu ust. § 14k odst. 3 a 4 rozpočtových pravidel.

Opravné prostředky a soudní přezkum

Dosavadní právní úprava ve vztahu k pozitivním rozhodnutím o poskytnutí dotace výslovně zakazovala použití správního řádu včetně opravných prostředků dle správního řádu i soudního přezkumu takového rozhodnutí. Na základě výše zmíněné rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu bylo dovozeno, že uvedené se vztahovalo toliko na pozitivní rozhodnutí, naopak u rozhodnutí negativních, tedy těch, kterými byla žádost o poskytnutí dotace zcela anebo zčásti zamítnuta, bylo přípustné podání opravného prostředku podle správního řádu, tedy odvolání, resp. rozkladu, a i soudní přezkum takového rozhodnutí.

Rozpočtová pravidla po provedené novele výslovně stanoví, že proti rozhodnutí poskytovatele v dotačním řízení není přípustné odvolání, rozklad ani obnova řízení a zásadně ani přezkumné řízení s výjimkou uspokojení účastníka změnou nebo zrušením rozhodnutí po podání žaloby ve správním soudnictví poskytovatelem, proti kterému směřuje správní žaloba ve smyslu ust. § 153 odst. 1 písm. a) správního řádu. Jedinou možností, jak bude nově možné docílit přezkumu rozhodnutí o dotaci, tak bude žaloba ke správnímu soudu podle zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů.

Ze znění dotčeného ustanovení § 14q odst. 2 rozpočtových pravidel: „Proti rozhodnutí poskytovatele není přípustné odvolání ani rozklad. Obnova řízení se nepřipouští. Přezkumné řízení se nepřipouští, s výjimkou postupu podle § 153 odst. 1 písm. a) správního řádu.“ není zcela zřejmé, zda se rozhodnutím v daném kontextu rozumí rozhodnutí v širším slova smyslu, tak jak je chápáno v ust. § 67 odst. 1 správního řádu, anebo rozhodnutí v užším slova smyslu, tedy jako rozhodnutí ve věci samé ve smyslu ust. § 14m odst. 1 rozpočtových pravidel, které je třeba odlišit od jiných forem rozhodnutí, zejm. usnesení.

Ani důvodová zpráva podle našeho názoru neposkytuje jednoznačnou odpověď na tuto otázku, když je v této věci uvedeno: „Navrhuje se proto jednostupňové správní řízení, tedy žadatel o dotaci nebo návratnou finanční výpomoc se nebude moci proti rozhodnutí, kterým bude ukončeno správní řízení odvolat ani proti němu podat rozklad.“ Rozhodnutím, kterým je dotační řízení skončeno je totiž vedle meritorního rozhodnutí ve smyslu ust. § 14m odst. 1 rozpočtových pravidel také usnesení o zastavení řízení, neboť i na základě něho dotační řízení končí, a to aniž by bylo rozhodováno o věci samé; přesto takové rozhodnutí představuje citelný zásah do práv žadatele a zdá se logické, že by zákon měl umožňovat podání opravného prostředku.

Máme proto za to, že zákonodárce používá pojem rozhodnutí v tom smyslu, jak jej vymezil v ust. § 14m odst. 1 rozpočtových pravidel (např. s ohledem na dikci § 14l rozpočtových pravidel, podle něhož: „zemřel-li žadatel o dotaci nebo zanikl-li žadatel o dotaci přede dnem vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, poskytovatel řízení zastaví, není-li ve výzvě podle § 14j stanoveno jinak.“, a v němž je podle našeho názoru patrný rozdíl mezi rozhodnutím a usnesením, jak jsou chápány v kontextu dotačního řízení).

Z tohoto důvodu máme za to, že použití opravných prostředků není možné pouze ve vztahu k meritornímu rozhodnutí v rámci dotačního řízení ve smyslu § 14m odst. 1 rozpočtových pravidel, kde je připuštěna pouze žaloba ve správním soudnictví, avšak proti jiným rozhodnutím (v širším slova smyslu) je použití opravných prostředků podle správního řádu zásadně umožněno.